II SAB/Wr 29/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy skargi D S na bezczynność Prezydenta Miasta Jeleniej Góry w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Jeleniej Góry do załatwienia w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy D S o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dla działki o numerze ewidencyjnym [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokat K W - K z Kancelarii Adwokackiej we Wrocławiu, łączną kwotę 295 zł 20/100 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Skarżąca w piśmie z dnia 5 lipca 2011 r. wniosła skargę na "nie wydanie dowodów jak też decyzji wyjaśniającej skąd wzięto powierzchnię gruntu pod drogę nr [...] obecnie [...] o pow. 744 m2 a obecnie 1066 m2". Następnie – po wezwaniu Sądu – sprecyzowała, że skarga dotyczy "Gminy J G jako organu administracji za niewydajnie dowodów jak i decyzji wyjaśniającej skąd wzięto powierzchnię gruntu" pod wskazaną wcześniej drogę. Wyjaśniła również, że organ "nie dokonał korekty zmian gruntowych i nie wykreślił z ewidencji gruntów pomyłki urzędniczej". Skarżąca domagała się bowiem naprawienia "pomyłki urzędniczej" która polegała na włączeniu części powierzchni gruntu z działki nr [...] do działki nr [...] (obecnie [...]) jako drogi. Podniosła również, że składała zażalenie oraz skargi na bezczynność Prezydenta J G do organu wyższego stopnia tj. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W – jednak nie otrzymała od tej jednostki żadnych dowodów wyjaśniających na jakiej podstawie działka nr [...] została w ewidencji uznana za drogę i "skąd wzięto na nią powierzchnię gruntową". Nie okazano żadnych szkiców, pomiarów i wyliczeń ani też mapy zasadniczej. Skarżąca podkreśliła, że nie otrzymała decyzji rozstrzygającej w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że od 2003 r. nie zostało wyjaśnione skąd, bez dokonania procedur uwłaszczeniowych, przejęto grunty pod drogę stanowiącą działkę nr [...]. Zdaniem strony stało się to kosztem jej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] i dlatego domaga się wykazania przez organy w jaki sposób doszło do zwiększenia powierzchni stanowiącej drogę, przy jednoczesnym zmniejszeniu powierzchni jej działki. Zaznaczyła też, że nie interesują ją pisma ale decyzja od której mogłaby się odwołać. Domaga się bowiem zwrotu 354 m2 gruntu "zawłaszczonego przez kombinacje geodetów", który zaginął w chwili sprzedaży 19 m2 pod potok P. Wcześniej powierzchnia jej gospodarstwa rolnego wynosiła 2 ha 28m2 a po sprzedaży została pomniejszona do 1 ha 54 a 4 m2. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J G wyjaśnił, że działka nr [...] będąca przedmiotem skargi D S istnieje od dnia założenia operatu ewidencji gruntów dla wsi C, gromada Ł i stanowi drogę gospodarczą (dojazdową do pól). Jest ona uwidoczniona w rejestrze pomiarowo klasyfikacyjnym sporządzonym w lipcu 1966 r., który założony został na podstawie map katastralnych byłego katastru pruskiego. Omawiana działka nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i stanowiła własność Skarbu Państwa a następnie Gminy J G (z mocy komunalizacji). Przedmiotowa nieruchomość nigdy nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego które w 1980 r. nabyła D S. Gospodarstwo to obejmowało bowiem działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 1,81 ha, co wynika z orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. W roku 1996 r. dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów na skutek którego zmianie uległy powierzchnie działek objętych modernizacją. Powstałe różnice, mieszczą się zdaniem organu, w dopuszczalnych granicach, które wynikały z różnych metod ich obliczania. Przy założeniu operatu ewidencji gruntów powierzchnię określono bowiem metodą mechaniczną, kombinowaną lub graficzną z dokładnością zapisu do 1 ara, natomiast przy odnowie operatu, powierzchnię obliczano z dokładnością do 1m2. Organ stwierdził również, że działka nr [...] (po podziale [...]) oraz działka nr [...] (należąca do skarżącej) była przedmiotem szeregu postępowań wyjaśniających prowadzonych przez ten organ oraz przez organ wyższego stopnia. Stronie okazano wszystkie dokumenty znajdujące się w zasobie geodezyjnymi i kartograficznym. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę a precyzując jej przedmiot oświadczyła, że strona zarzuca organowi bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji lub niepodjęciu innej czynności w przedmiocie jej żądania dotyczącego zmiany w ewidencji gruntów odnośnie działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola sądowoadministracyjna nad działalnością organów administracji publicznej sprawowana jest na podstawie art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269, z późn. zm.) oraz art. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, z późn.zm.; dalej "u.p.p.s.a.") pod względem zgodności z prawem. Sąd stosuje środki określone w ustawie i orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 3 § 1 i art.134 § 1 u.p.p.s.a.). Przepis art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów i jest dopuszczalna wtedy, gdy organ nie załatwia w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy w formie: 1) decyzji administracyjnej (pkt 1 art. 3 § 2 ww. ustawy); 2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2 art. 3 § 2), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3 art. 3 § 2), innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 art. 3 § 2), czy też pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanej w indywidualnej sprawie (pkt 4a art. 3 § 2 ). Zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne jest w takim zakresie wynikającym z przytoczonych przepisów. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność dotyczyłaby bezczynności w sprawie o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a. Mając bowiem na uwadze przytoczone przepisy i kierując się oświadczeniem pełnomocnika strony skarżącej złożonym na rozprawie, precyzującym przedmiot skargi, oraz żądaniami i wnioskami strony, wynikającymi zarówno z treści skargi jak też z całości przedstawionej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji, Sąd stwierdził, że przedmiotem rozpoznawanej obecnie skargi jest bezczynność Prezydenta J G w rozpatrzeniu sprawy z żądania D S o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dla działki nr [...] polegających na przywróceniu jej działce dotychczasowej powierzchni. Wniesienie tak określonej skargi poprzedzone zostało skorzystaniem ze środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 i § 2 u.p.p.s.a.). Na bezczynność organu rozumianą jako nie wydanie decyzji w terminie określonym dla załatwienia sprawy służy bowiem zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Z przedstawionej Sądowi dokumentacji wynika, że skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu skierowała do Wojewody D zażalenie z dnia 17 czerwca 2011 r. na bezczynność Prezydenta J G podkreślając w nim, między innymi, że żąda wydania decyzji "o zwrot powierzchni gruntowej nie uwłaszczonej zgodnie z prawem a zagarniętej pod drogę nr [...] z działki nr [...]". Pismo to skierowane zostało następnie do D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W, który udzielił na nie odpowiedzi (pismo z dnia 28 czerwca 2011 r.). Tym samym uznać należało, że skarżąca skorzystała z prawa wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Pomimo bowiem mało precyzyjnego sposobu formułowania składanych pism, wynika z nich jasno, że strona domaga się od organów prowadzących ewidencję gruntów zmiany zapisów w ewidencji gruntów przez przywrócenie jej działce dotychczasowej powierzchni gruntów (pomniejszonej jedynie o zbyte 19 m2) uznając, że pomniejszenie powierzchni jej działki nastąpiło kosztem działki nr [...] (obecnie [...]) – stąd domaga się też wyjaśnień co do powierzchni tej ostatniej działki. O bezczynności organu można mówić wtedy, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Skarga na bezczynność ma natomiast na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że skarżąca wielokrotnie zwracała się do Prezydenta J G z różnymi żądaniami przedstawienia wyjaśnień związanych ze zmniejszeniem powierzchni jej działki kosztem działki komunalnej. Przedmiot sprawy administracyjnej wyznacza jednak jej żądanie wyartykułowanej w piśmie z dnia 28 grudnia 2010 r. o wprowadzenie "zmian lub korekty operatu ewidencji gruntów wraz ze zwrotem powierzchni 354 m2 do działki nr [...] oraz o dokonanie korekty w obliczeniach powierzchni tej działki". Również wcześniej, w piśmie z dnia 1 kwietnia 2010 r. skarżąca nawiązuje do wniosku z dnia 4 marca 2010 r. o wprowadzenie zmian lub korekt zapisów w ewidencji gruntów. W dalszej części tego pisma wynika, że strona domaga się przywrócenia wcześniejszej powierzchni dla jej działki nr [...]. Następnie w piśmie z dnia 22 lutego 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o zmianę powierzchni użytków składających się działkę nr [...] przez przywrócenie stanu pierwotnego. Na przedstawione pisma udzielono stronie wyjaśnień w formie pisemnej (pisma 29 kwietnia 2010 r, z dnia 24 stycznia 2011 r. 21 marca 2011 r.). W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła niewątpliwie do właściwego organu z wnioskiem o dokonanie zmiany danych ewidencyjnych (przez dokonanie korekty powierzchni jej działki nr [...]). Trzeba mieć zatem na uwadze, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U Nr 38, poz. 454) może nastąpić w dwojakim trybie: w trybie czynności materialno-technicznej przez wprowadzenie do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, albo w drodze decyzji administracyjnej. Tę drugą formę, według § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub przeprowadzenia dowodów. Wówczas organ przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji wprowadzającej zmiany lub odmawiającej wprowadzenia zmian (por wyrok z dnia 10 kwietnia 2007 r. IV SA/Wa 1811/06, wyrok z dnia 16 kwietnia 2008 r. III SA/Kr 119/08). W orzecznictwie przyjmuje się również, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, gdyż jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się mająca w tym interes prawny strona. Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy stwierdzić należy, że wniosek skarżącej zawierający żądanie dokonania zmian w ewidencji gruntów, z dnia co najmniej 28 grudnia 2010 r. (choć można też wskazywać na daty wcześniejsze) uruchomił postępowanie administracyjne, którego celem było zbadanie, czy istnieją podstawy do wprowadzenia tych zmian. Takie postępowanie wyjaśniające organ prowadził, co sam potwierdza w odpowiedzi na skargę. Skoro zatem złożony został wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów a organ uznawał (jak wynika z akt), że nie istnieją podstawy dla dokonania czynności materialno-technicznej, to postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej powinno zakończyć się rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej. Taka forma rozstrzygnięcia umożliwia kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarga na bezczynność poddana obecnie ocenie Sądu zasługuje więc na uwzględnienie. Błędem organu było bowiem nieustosunkowanie się do wniosku skarżącej z dnia 28 grudnia 2010 r. w formie prawem przewidzianej. Organ nie wykonał bowiem wnioskowanej czynności ani też nie wydał odpowiedniego orzeczenia administracyjnego w zakresie żądania strony. Stwierdzając niezgodną z prawem bezczynność organu administracji Sąd zobowiązał go do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w podstawowym terminie określonym przepisami k.p.a. (art.35 § 3) uznając, że będzie on wystarczający dla załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 286 § 2 u.p.p.s.a termin ten będzie liczony od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz odpisem orzeczenia, po jego uprawomocnieniu się. Zaznaczyć również trzeba, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może zastąpić organu i rozstrzygać sprawy merytorycznie, nie może też sugerować określonego rozstrzygnięcia sprawy. Rolą organu będzie zatem ponowne przeanalizowanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, którego treść uzależniona będzie od oceny, czy spełnione zostały przesłanki dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie to winno zakończyć się decyzją administracyjną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 w związku §19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na koszty te składają się, wynagrodzenie adwokata w wysokości 240 zł i podatek VAT od wynagrodzenia w kwocie 55,20 zł.