II SAB/Wr 323/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi O. K. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową A. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z 19 marca 2024 r. O. K. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) reprezentowana przez przedstawicielkę ustawową A. M. zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z 12 maja 2023 r. udzielono skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo upływu terminów wskazanych w dołączonej do decyzji informacji Wojewoda Dolnośląski nie dokonał czynności w postaci wydania karty pobytu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając stan faktyczny organ podkreślił, że 6 marca 2024 r. karta została zlecona do personalizacji i oczekuje na odbiór przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej pod kątem dopuszczalności. Sąd zobowiązany jest bowiem do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Wojewody podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z tego względu, że na dzień jej wniesienia nie istniał już stan bezczynności, tj. nie było prowadzone przez organ postępowanie do zakończenia którego sąd mógłby zobowiązać w wydanym orzeczeniu. Należy podkreślić, że ocena zachowania organu pod względem kryteriów bezczynności lub przewlekłości dokonywana jest przez sąd według stanu na dzień wniesienia skargi. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność organu w podjęciu czynności materialno-technicznej, jaką jest wydanie cudzoziemcowi karty pobytu. Należy przy tym wskazać, że jakkolwiek charakteru wnioskowego nie przybiera procedura wydania pierwszej karty pobytu, którą wojewoda z urzędu zobowiązany jest wydać cudzoziemcowi, który jest adresatem jednej z decyzji wymienionych w art. 240 u.o.c. (art. 229 ust. 2 u.o.c.), tym niemniej istota działania podejmowanego przez organ pozostaje podobna. Wyrobienie i wydanie karty pobytu w analizowanym przypadku stanowi konsekwencję zakończenia postępowania administracyjnego decyzją administracyjną, pozostając elementem prawnym zwieńczenia procedury legalizującej pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie pierwszej karty pobytu ma charakter materialno-techniczny i powinno zostać zaliczone do grupy "aktów i czynności", o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 1016/22, II OSK 1011/22 i II OSK 971/22; wyroki NSA z 15 grudnia 2022 r., II OSK 933/22 i II OSK 932/22; wyroki NSA z 15 listopada 2022 r., II OSK 809/22, II OSK 805/22, II OSK 776/22, II OSK 775/22, II OSK 745/22, II OSK 744/22, II OSK 736/22, II OSK 735/22, II OSK 714/22, II OSK 713/22, II OSK 712/22, II OSK 704/22, II OSK 703/22, II OSK 701/22, II OSK 678/22, II OSK 677/22, II OSK 646/22, II OSK 645/22 i II OSK 628/22; wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 549/22, II OSK 532/22, II OSK 517/22 i II OSK 506/22, wyroki NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 477/22, II OSK 420/22 i II OSK 419/22, publ. CBOSA). Zgodnie zaś z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Powyższe z kolei uzasadnia możliwość skorzystania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r. wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały NSA wynika, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Przyjąć zatem należy, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność po załatwieniu sprawy przez organ nie istnieje już stan bezczynności, a to oznacza, że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia. Kontrolowany bowiem w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie skargi aktualny, a nie historyczny. A zatem załatwienie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Jeżeli więc organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to zarzucana mu bezczynność realnie przestaje istnieć – ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi. W konsekwencji, skoro stan bezczynności kończy się wraz z załatwieniem sprawy przez organ, to oczywistym jest, że skarga nie może dotyczyć przedmiotu, który nie istnieje już w chwili jej wniesienia. Analizując treść przywołanej uchwały NSA, można zauważyć, że w uzasadnieniu podkreślono znaczenie celu jakiemu służy instytucja skargi na bezczynność i przewlekłość, mianowicie doprowadzenie do usunięcia stanu opieszałości organu. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, bezczynność i przewlekłość postępowania pozostają stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Przedstawioną powyżej argumentację można zastosować również w przypadku skargi na bezczynność wniesionej po dokonaniu czynności materialno-technicznej przez organ. Podobnie jak w przypadku spraw dotyczących decyzji administracyjnej cel skargi jest taki sam – doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Tym samym w przypadku złożenia skargi po wykonaniu czynności materialno-technicznej skarga taka nie będzie mogła zmierzać do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W takich okolicznościach stan bezczynności (jeżeli wystąpił) będzie mieć wymiar historyczny, nie zaś aktualny. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że czynność wydania cudzoziemcowi karty pobytu należy analizować przez pryzmat działań jakie organ powinien podjąć celem umożliwienia uzyskania przez dany podmiot karty pobytu. Organ powinien podjąć działania zmierzające do pozyskania danych personalnych o cudzoziemcu niezbędnych do wydania karty, a następnie zlecić jej wyprodukowanie. Od momentu zlecenia wykonania karty do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji organ nie ma wpływu na termin jej wyrobienia i nadesłania. Tym samym wypełnione zostają wszelkie czynności jakie były wymagane celem wydania karty pobytu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, czynność w postaci wydania karty pobytu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania aktu administracyjnego, a jedynie podjęcia działań natury faktycznej w postaci spersonalizowania karty pobytu i wysłania zlecenia jej wydruku, wobec czego wykonanie tych działań stanowić będzie dokonanie jednocześnie czynności materialno-technicznej w postaci wydania karty pobytu (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 952/22, publ. CBOSA). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie gdyż, jak wynika z akt sprawy, 6 marca 2024 r. Wojewoda zlecił wydrukowanie karty (RS 4081406), tymczasem skarga na bezczynność Wojewody datowana jest na 19 marca 2024 r., a więc już po przekazaniu karty do personalizacji. W tej sytuacji skargę na bezczynność Wojewody wniesioną po dokonaniu czynności materialno-technicznej należy uznać za niedopuszczalną, co powoduje konieczność jej odrzucenia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.