II SAB/Wr 340/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości. Skargą z 20.07.2023 r. A. K. (dalej jako: skarżący), obywatel F., zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako: organ) przewlekłość w sprawie prowadzonej z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz z akt administracyjnych w dniu 19.01.2023 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 05.06.2023 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił wniosek o dodatkowe dokumenty. Pismem z 22.05.2023 r. strona wniosła ponaglenie. Zawiadomieniem z 09.08.2023 r. organ poinformował skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania ponaglenia. Ponadto pismem z tego samego dnia organ wystąpił do służby o udzielenie informacji na temat pobytu skarżącego na terytorium RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów - art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględnił stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowanego skargą stanu przewlekłości organu administracyjnego. W konsekwencji w sprawie zostały wzięte pod uwagę obowiązujące od 15.04.2022 r. regulacje prawne wprowadzone mocą ustawy z 08.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Na podstawie ustawy zmieniającej został dodany do ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a. Zgodnie z tym przepisem w okresie do dnia 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie przez Wojewodów spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Na mocy art. 100c ust. 3 w powyższym okresie: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem we wskazanym wyżej terminie, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4). Z kolei zgodnie z art. 100d ustawy o pomocy obywatelom - dodanym przez art. 1 pkt 32 ustawy z 13.01.2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) zmieniającej ww. ustawę z dniem 01.01.2023 r. - w okresie do 24.08.2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a). Art. 100d ust. 3 i 4 ma identyczne brzmienie jak cyt. wyżej art. 100c ust. 3 i 4. Aktualnie termin określony w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy został przedłużony do 04.03.2024 r. na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z 14.04.2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088) zmieniającej ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy. Przytoczone przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy wprowadziły istotne modyfikacje i ograniczenia w zakresie terminu załatwienia wymienionych w ustawie spraw (w tym spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy). Skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu przewlekłości zaistniało po dniu 15.04.2022 r., to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie powołane wyżej przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Z akt sprawy wynika, że skarżący posiada obywatelstwo [...] i złożył w dniu 17.01.2023 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 05.06.2023 r. (sygn. akt II OSK 2059/22), zgodnie z którym art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie ma zastosowania tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z działaniami zbrojnymi zainicjowanymi 24.02.2022 r. W regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". Jak natomiast wyjaśnił NSA, taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej.). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c ustawy pomocowej wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. W konsekwencji art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Podobne stanowisko wyrażone zostało przez NSA w wyrokach z 04.07.2023r., sygn. akt II OSK 2421/22, z 10.08.2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22 oraz w komentarzu do art. 100c: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelem Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. Witold Antoni Klaus, Warszawa 2022. Za przyjęciem poglądu na temat zastosowania przepisów art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną, ale do wszystkich cudzoziemców, w ocenie Sądu, przemawia również wykładnia funkcjonalna i systemowa. Inne stosowanie przepisów ustawy pomocowej – zróżnicowanie pod względem czasowym (przyjazd do Polski przed bądź po dacie 24.02.2022 r.), jak i pod względem obywatelstwa – doprowadziłoby do powstania w systemie polskiego prawa w rzeczywistości kilku odrębnych "podsystemów prawnych". Taka sytuacja nie sprzyjałaby jednolitości systemu oraz orzecznictwa. Ustawa o cudzoziemcach oraz ustawa pomocowa mają swoimi regulacjami tworzyć spójny system prawa migracyjnego. O ile w dotychczasowej, współczesnej historii Polski kwestia uregulowań prawnych związanych z pobytem i pracą cudzoziemców odgrywała kwestię marginalną, o tyle od 2015 r. stopniowo zaczynała zyskiwać na znaczeniu, a obecnie po dniu 24.02.2022 r. jest już kwestią bardzo mocno wpływającą na codzienne funkcjonowanie: państwa, społeczeństwa i gospodarki. Tak ukształtowana rzeczywistość nie może nie mieć wpływu na stosowanie prawa przez organy administracyjne. W ocenie Sądu, problemowa regulacja z art. 100c i 100d ustawy pomocowej, w przyjętym w niniejszym orzeczeniu zakresie podmiotowym jej zastosowania, nie ogranicza przysługującego każdemu w państwie prawa uprawnienia do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Pomimo tego, że zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz prawem zawartym w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z którego może korzystać każda jednostka znajdująca się na terytorium Unii Europejskiej (pod jego władzą), to zdaniem Sądu, nie przysługuje jej przymiot bezwzględnej nadrzędności. Nie można jej stosować w oderwaniu od innych norm oraz okoliczności faktycznych danej sprawy. Ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki wydaje się uzasadnione i sprawiedliwe względem tych, którzy swym wysiłkiem udzielają pomocy cudzoziemcom napływającym do Polski po 24.02.2022 r. (zasada proporcjonalności). Kwestia zaś tego czy ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki zostało wprowadzone tylko wobec "obywateli Ukrainy", zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy pomocowej, czy też ponadto wobec obywateli innych państw staje się bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy jak zostało to już wyżej nakreślone, ustawę pomocową stosujemy wobec wszystkich osób przybywających na terytorium RP, a nieposiadających obywatelstwa polskiego bądź też innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Biorąc powyższe regulacje pod uwagę należy stwierdzić, że bieg terminu załatwienia sprawy skarżącego był zawieszony już w momencie złożenia przez niego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, i zawieszenie to trwa (w obecnym stanie prawnym) do dnia 04.03.2024 r., co oznacza, że w tym okresie nie można zarzucić organowi opieszałości w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wobec powyższego, skoro przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy do postępowania toczącego się z wniosku skarżącego (cudzoziemca nie będącego obywatelem Ukrainy) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, gdyż wniosek został złożony w czasie obowiązywania tego przepisu, to wykluczona została możliwość postawienia organowi administracyjnemu skutecznego zarzutu opieszałości w procedowaniu nad tym wnioskiem, co uzasadnia oddalenie niniejszej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.