II SAB/Wr 35/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi T. O. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy o rozgraniczenie w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. O. reprezentowany przez pełnomocnika – powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – pismem z dnia [...] maja 2019 r., doręczonym do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] maja 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę w związku z niezałatwieniem przez Wójta Gminy [...] żądania strony z dnia [...] marca 2019 r. wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na wniosek strony. Pełnomocnik skarżącego zarzucił Wójtowi Gminy naruszenie art. 35 § 1 oraz art. 12 k.p.a. polegające na bezczynności organu. Powołując się na tak sformułowany zarzut pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez Wójta Gminy bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.; 2) uwzględnienie skargi na bezczynność przez WSA we Wrocławiu i zobowiązanie Wójta Gminy [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA we Wrocławiu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Wójta w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); 3) stwierdzenie, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a) 4) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) 5) przyznanie od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.); 6) zasądzenie od Wójta na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł. Uzasadniając żądania skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że w dniu [...] marca 2019 r. wpłynął do Urzędu Gminy [...] wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości na wniosek strony. Wyjaśnił, że na dzień złożenia skargi ([...] maja 2019 r.) organ sprawy nie tylko, że nie załatwił, ale nie wykonał żadnej uzasadnionej prawem czynności. Skarżący nie otrzymał od organu zawiadomienia, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a., ani też postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., co zdaniem pełnomocnika jednoznacznie wskazuje na fakt pozostawania Wójta Gminy [...] w stanie bezczynności. W doręczonej Sądowi w dniu [...] czerwca 2019 r. odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania, z uwagi na dokonaną autokontrolę, w wyniku której wydano postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o rozstrzygnięcie o kosztach według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że po wpłynięciu przedmiotowej skargi, dokonując autokontrolę – uwzględniono skargę i postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. wszczęto postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości. Ponadto organ wyjaśnił, że jego zdaniem bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż w sprawie były podejmowane czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana jest bezczynność w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, która może się zakończyć wydaniem przez organ I instancji decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu - uprzednio wyczerpanym trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. na bezczynność organu stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] ponaglenie na bezczynność organu w rozgraniczenia nieruchomości w zakresie objętym wnioskiem z [...] marca 2019 r. Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Fakt ten potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...]maja 2019 r. nr [...] stwierdzające, że Wójt dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Kolegium wyznaczyło Wójtowi dodatkowy, 30-dniowy termin załatwienia sprawy. Wobec powyższego rozpoznanie przedmiotowej skargi na bezczynność organu administracji publicznej Sąd uznał za dopuszczalne. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto z urzędu albo na wniosek strony może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania spraw. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Treść art. 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje wprost pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże z treści art. 37 k.p.a. wynika, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie załatwił sprawy. Przechodząc to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności (m.in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Postępowanie administracyjne, 2010; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969). Wskazać również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie, w której organ jest właściwy do podjęcia i prowadzenia czynności postępowania objętych skierowanym przez stronę zarzutem bezczynności. Ocena zasadności zarzutu bezczynności dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z treści wniosku z [...] marca 2019 r., a następnie z treści przedmiotowej skargi wynika, że skarżący domagał się w pierwszej kolejności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego a następnie rozgraniczenia nieruchomości poprzez ustalenie granic działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...]. W związku z tym należy zaznaczyć, że w przypadku rozgraniczenia ogólna reguła z art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej doznaje ograniczenia, gdyż wszczęcie postępowania rozgraniczającego zarówno na wniosek strony jak i z urzędu, wymaga wydania stosownego postanowienia, które jest niezaskarżalne (art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725, dalej jako "p.g.k."). Nie jest zatem trafna uwaga pełnomocnika skarżącego, że jedynym zgodnym z prawem działaniem organu po wpłynięciu wniosku powinno być zawiadomienie, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. Bezspornie, po złożeniu żądania o rozgraniczenie, organ zobowiązany był do wydania wskazanego wyżej postanowienia, a następnie do podjęcia czynności zmierzających do przeprowadzenia rozgraniczenia. Wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego i przeprowadzenie czynności rozgraniczenia wpłynął do organu w dniu [...] marca 2019 r. i do dnia wniesienia skargi, tj. [...] maja 2019 r. organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia i upoważnienie geodety do czynności ustalenia przebiegu granic, wydane zatem zostało w związku ze skargą i wcześniejszym ponagleniem w dniu [...] maja 2019 r. Przedmiotowa okoliczność nie mogła jednak stanowić wystarczającej podstawy do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność. Skarżący zarzuca bowiem organowi bezczynność w sprawie, której dotyczy jego wniosek z dnia [...] marca 2019 r., tj. rozgraniczenia nieruchomości. Załatwienie tego rodzaju sprawy przez organ gminy następuje zaś zgodnie z przepisami art. 30, 31, 32, 33 i art. 34 p.g.k. Może ono zakończyć się zawarciem ugody przed działającym z upoważnienia Wójta geodetą lub przez wydanie decyzji orzekającej o istocie sprawy (art. 33 p.g.k.) albo o umorzeniu postępowania (art. 34 p.g.k.). Tym samym, sama czynność wszczęcia postępowania nie załatwia jeszcze sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, skutkiem czego należało zobowiązać organ do załatwienia sprawy o rozgraniczenie w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku. Określając taki termin Sąd miał na uwadze, że jego bieg rozpocznie się dopiero od dnia doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia. Uwzględnił też wynikający z umowy na wykonanie prac polegających na wskazaniu i wznowieniu granic nieruchomości działek [...] i [...] zawartej przez Wójta z wykonawcą geodezyjnym, termin zakończenia tych prac, który został ustalony na dzień [...] września 2019 r. Sąd uznał także, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że pismem z dnia [...] marca 2019 r., organ wezwał pełnomocnika wnioskodawcy o przedłożenie dokumentacji geodezyjnej potwierdzającej, że były przeprowadzane czynności geodezyjne dotyczące wskazania punktów granicznych działek nr [...] i nr [...], obręb [...]. Sąd uwzględnił przy tym, że organ oczekiwał na wykonanie wezwania z dnia [...] marca 2019 r. Pełnomocnik skarżącego na wezwanie organu nie odpowiedział w sposób w nim przewidziany. Pismem z dnia [...]kwietnia 2019 r. wniósł ponaglenie na bezczynność Wójta. W uzasadnieniu podniósł, że pomimo upływu ponad miesiąca, organ sprawy nie załatwił, ani nie podjął żadnej uzasadnionej prawem czynności. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby bezczynność organu, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie okoliczność ta jak również umowa z dnia [...] maja 2019 r. na wykonanie prac wskazania i wznowienia granic nieruchomości przedmiotowych działek niewątpliwie miały wpływ na stwierdzenie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (punkt II wyroku). Z tych przyczyn Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt III wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu może ponadto przyznać na wniosek strony od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Wniosek skarżącego z uwagi na jego przedmiot nie uzasadniał przyznania sumy pieniężnej mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu Sąd nie dostrzega również podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.