II SAB/Wr 36/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 26 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). W. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie "wszczęcia postępowania służbowego/dyscyplinarnego" wobec pracownicy inspektoratu. Skarżący wniósł o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy natychmiast oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na uzasadnienie skargi podano, że skarżący w dniu 5 lutego 2014 r. wniósł o wszczęcie postępowania "dyscyplinarnego/służbowego" wobec pracownicy inspektoratu A. L.. W dniu 10 marca 2014 r. skarżący złożył zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Do dnia sporządzenia skargi (7 kwietnia 2014 r.) organ nie zajął stanowiska w sprawie wniosku skarżącego. W dalszej części skargi skarżący opisał swoje zarzuty wobec wskazanej pracownicy inspektoratu. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu brak jest kognicji sądu administracyjnego do orzekania w zakresie skargi powszechnej wnoszonej w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Za tego rodzaju skargę organ uznał bowiem wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Nadto organ podniósł, że wniesienie skargi na bezczynność jest możliwe dopiero po rozpatrzeniu zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., tymczasem organ II instancji zawiadomił wnoszącego, że zażalenie będzie rozpatrzone do dnia 30 kwietnia 2014 r. Zdaniem organu ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych nakazuje przyjąć, że wniesienie skargi dopuszczalne jest dopiero po rozpatrzeniu zażalenia z art. 37 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że organ powiatowy zawiadomił W. F. o rozpatrzeniu jego wniosku, ale skarżący nie odebrał zawiadomienia z dnia 3 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Oceniając dopuszczalności skargi na bezczynność powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, trzeba stwierdzić, że przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. w pkt 8 stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może dotyczyć wyłącznie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie: 1) decyzji administracyjnej; 2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo 5) pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach. Tymczasem – zdaniem sądu – ewentualna bezczynność przy rozpatrywaniu wniosku W. F. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec pracownicy inspektoratu nie mieści się w zakresie spraw wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stosunki służbowe powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z podległymi mu pracownikami są regulowane przez przepisy prawa pracy oraz odpowiednich pragmatyk (regulamin organizacyjny, regulamin pracy itp.). Do spraw związanych ze stosunkiem pracy i ewentualną odpowiedzialnością dyscyplinarną pracowników urzędów obsługujących organy administracji publicznej stosuje się zatem przepisy, które mają głównie charakter aktów kierownictwa wewnętrznego (obowiązują podmioty pozostające ze sobą w stosunku pracy czy też w relacji podległości organizacyjnej) i nie są skierowane do obywateli pozostających poza strukturą administracji publicznej. Sprawy dotyczące zakresu podległości służbowej i reguł wykonywania obowiązków pracowniczych nie są przy tym załatwiane na podstawie przepisów procedury administracyjnej (zob. art. 3 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Wobec tego pracodawca, jakim jest w niniejszej sprawie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, nie jest uprawniony do rozpatrzenia wniosku W. F. (osoby pozostającej poza strukturą administracji publicznej) w żadnej z form przewidzianych przez k.p.a., to jest nie może wydać w tej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia, ani zaświadczenia. Skoro tak, to należało dojść do wniosku, że ewentualna czynność wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a więc również ewentualna bezczynność organu w tym zakresie (niewszczęcie postępowania czy też nierozpatrzenie wniosku osoby niezatrudnionej w danym urzędzie) nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Innymi słowy, zarzutem bezczynności można objąć nierozpatrzenie podania (wniosku, odwołania itp.), jeśli dane pismo zostało wniesione w sprawie, która może zakończyć się wydaniem któregokolwiek z aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tymczasem rozpoznanie wniosku W. F. w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie mieści się w tej kategorii spraw. Dodatkowo można wspomnieć, że ustawodawca przewiduje nieraz specjalne tryby ponoszenia przez pracowników odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej za naruszenie obowiązków. Przykładowo można wskazać na przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) czy też przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 269). Analiza tych szczegółowych unormowań potwierdza jedynie wniosek, iż relacje pracodawca-pracownik pozostają poza kognicją sądu administracyjnego. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w odpowiedzi na skargę można się zgodzić, że jeśli potraktować wniosek W. F. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec pracownicy inspektoratu jako skargę powszechną (to jest taką, której przedmiotem jest zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw), to również brak jest właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na ewentualną bezczynność w rozpoznaniu owej skargi powszechnej. Przy czym należałoby zwrócić uwagę, że właściwym do rozpoznania skargi na powiatowego inspektora nadzoru budowlanego byłby organ wyższego stopnia i to on ewentualnie mógłby być objęty zarzutem bezczynności. Nawet jednak taki zarzut nie podlegałby rozpoznaniu przez sąd administracyjny, ponieważ skargi są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialnotechniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi, niedającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (zob. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Jeśli natomiast chodzi o wyczerpanie przez W. F. środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.), należy stwierdzić, że pogląd o tym, że skarżący winien oczekiwać na rozpoznanie zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a. nie jest – wbrew twierdzeniom organu – jednolicie przyjmowany w judykaturze i literaturze prawniczej (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12 czy z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 854/13). Niemniej uwaga ta pozostaje na marginesie, albowiem skoro skarga jest przedmiotowo niedopuszczalna, to badanie kwestii wyczerpania trybu przedsądowego wydaje się niecelowe. Z punktu widzenia ekonomiki postępowania trudno znaleźć uzasadnienie dla poszukiwania przez sąd odpowiedzi na pytanie, jaki środek zaskarżenia winien wyczerpać W. F. przed wniesieniem skargi, skoro skargę sąd uznał za przedmiotowo niedopuszczalną. Reasumując poczynione rozważania, sąd doszedł do przekonania, że skargą na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie można skutecznie objąć ewentualnego nierozpatrzenia (czy nienależytego rozpatrzenia) wniosku strony o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego, co oznacza w niniejszej sprawie, iż skarga W. F. do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wynika z zastosowania art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.