II SAB/Wr 369/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi I. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 09.04.2024 r. I. A. (dalej – skarżąca) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 24.02.2020 r. złożony został do Wojewody wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, do którego załączone zostało m.in. pełnomocnictwo, w którym podano adres do korespondencji mieszczący się w W., ul. [...]. Skarżąca pismami z 10.02.2021 r., 12.03.2021 r. wskazała zmianę adresu do korespondencji na ul. [...] we W., a następnie pismami z 25.10.2021 r. i 01.12.2021 r. podała nowy adres do korespondencji znajdujący się w S. W związku z brakiem informacji na temat przebiegu postępowania, w dniu 17.03.2021 r. strona wywiodła ponaglenie na bezczynność Wojewody. W dniu 08.02.2024 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez umieszczenie odręcznego podpisu - w części D wniosku oraz złożenie własnoręcznego podpisu pod oświadczeniem, że dane zawarte we wniosku są prawdziwe – w części E. Wezwanie to zostało skierowane do pełnomocnika, pod adres do korespondencji wskazany w pełnomocnictwie przedłożonym przez stronę skarżącą wraz z wnioskiem. W wyniku nieodebrania przesyłki zawierającej powyższe wezwanie, została ona zwrócona do nadawcy. W skutek nieusunięcia braków wniosku, organ zawiadomieniem z 13.03.2024 r. pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Następnie strona 09.04.2024 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności, zobowiązanie do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zasądzenie odszkodowania za niewydanie decyzji przez okres 4 lat w wysokości 20.000 zł, zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania przed Sądem w wysokości 100 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarżąca zwalcza bezczynność Wojewody polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z 24.02.2020 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Podstawę prawną skargi stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych traktuje się za bezczynność organu również sytuację nieuzasadnionego pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 03.09.2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 przesądzono, że w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stronie przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Wniosek o udzielenie zezwolenia pobytowego jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. W świetle art. 63 § 2 k.p.a., wniosek taki powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, którymi w tego rodzaju sprawach są przepisy zawarte w art. 106 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (określające jakie informacje objęte są formularzem wniosku). Postępowanie organu w przypadku stwierdzenia braków formalnych podania zostało uregulowane w art. 64 k.p.a. W świetle tego przepisu jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Zarówno wymagania odnośnie do treści i formy podania, wskazane w art. 63 § 1 i 2 k.p.a., jak i wymagania właściwe tylko wnioskowi o udzielenie zezwolenia pobytowego, mają zapewnić możliwość nadania sprawie biegu. Ocena merytoryczna zgłoszonego przez stronę żądania, jak i załączonych do podania dokumentów, możliwa jest natomiast w stadium wyjaśniającym postępowania prowadzonego w sprawie. Oznacza to, że wezwanie do usunięcia braków formalnych podania, które dokonywane jest w stadium wstępnym postępowania, może dotyczyć jedynie tych braków, które uniemożliwiają nadanie biegu sprawie. Wezwanie do usunięcia braków podania musi spełniać wymogi określone w art. 54 § 1 i 2 k.p.a. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 06.12.2011 r., sygn. akt II GSK 1251/10). Surowość rygoru pozostawienia sprawy bez rozpoznania nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego sformułowania wezwania do usunięcia braków (por. wyrok NSA z 25.03.2014 r., sygn. akt II GSK 1976/12). W doktrynie zwraca się przy tym uwagę, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. – teza 2). Zaskarżona przez stronę skarżącą czynność materialno-techniczna była skutkiem nieuzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, określonych w wezwaniu Wojewody z 13.03.2024 r. Istota sporu sprowadza się wobec tego do oceny działania Wojewody w zakresie wezwania strony skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie, a w konsekwencji prawidłowości pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Wojewoda wystosował do pełnomocnika skarżącej, wezwanie do uzupełnienia wniosku, kierując je na adres do korespondencji znajdujący się w pełnomocnictwie załączonym do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Należy jednak wskazać, że do organu 10.02.2021 r. i 12.03.2021 r. wpłynęły pisma skarżącej, w których podała adres do korespondencji znajdujący się przy u. [...] we W. Następnie 25.10.2021 r. wpłynęło pismo, w którym oświadczono, że wszelką korespondencję do skarżącej należy kierować na nowy adres do korespondencji znajdujący się w S. Pismo to nie zostało opatrzone podpisem, organ jednak nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie tego braku pisma, ignorując je. Następnie w piśmie z 20.11.2021 r. (data wpływu do organu) skarżąca oświadczyła, że zmieniła adres zamieszkania i adres do korespondencji, ponownie podając adres w S., tym razem opatrując dokument podpisem. Skarżąca więc skutecznie złożyła organowi oświadczenie woli, w którym wskazała pod jaki adres należy kierować do niej korespondencję. Wojewoda jednak po ponad dwóch latach od otrzymania powyższego pisma skierował wezwanie na uprzedni adres do korespondencji podany w pełnomocnictwie załączonym do wniosku. W świetle powyższych ustaleń, wynikających z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, uznać należało, że Wojewoda skierował wezwanie pod nieaktualny adres do korespondencji. Tym samym wezwanie pozostało nieskuteczne i jego niewykonanie nie mogło rodzić konsekwencji prawnych dla skarżącej, w tym pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania. Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdza, że choć wniosek strony skarżącej zawierał braki, to jednak podane przez Wojewodę przyczyny pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie były prawidłowe. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wobec braku przekazania przez organ informacji o wydaniu decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że organ wykonał pierwszą czynność w sprawie, zwracając się do właściwych służb, 2 lata po złożeniu wniosku (25.02.2022 r.) oraz wezwał do uzupełnienia wniosku po 4 latach od jego złożenia. Taka opieszałość ze strony organu nie mogła zasługiwać na aprobatę. Jednocześnie wyważając między sobą występujący z jednej strony po stronie skarżącej permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawczyni stwierdzona bezczynność, doprowadziło to orzekających do kompromisowego przekonania, że skarżącej powinno się przyznać kwotę wskazaną w pkt IV sentencji wyroku. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota 20 tys. złotych jest wygórowana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).