II SAB/Wr 4/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 3 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. T. na bezczynność Urzędu Gminy Z. w przedmiocie budowy gazociągu w celu przyłączenia wsi S. do sieci gazowniczej postanawia: odrzucić skargę. H. T. pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność "władz gminy Z. w dziedzinie gazyfikacji gminy" i powołał się na art. 3 § 2 pkt 9 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący prowadzi od lat 90. XX wieku korespondencję z Gminą w sprawie przyłączenia wsi S. do sieci gazowniczej, jednak działania te nie odnoszą skutku. Pismem z dnia 1 lutego 2017 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez oznaczenie organu, którego bezczynność dotyczy oraz określenie, jakich czynności od tego organu domaga się skarżący. Nadto wezwano do złożenia dowodu wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie z dnia 11 lutego 2017 r. wskazał, że skarga dotyczy bezczynności Urzędu Gminy Z.. Natomiast jej przedmiotem jest zaniedbanie obowiązków wyrażonych w art. 18 ust. 1 oraz art. 19 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo energetyczne. Nadto skarżący wskazał, że bezczynność dotyczy też niewyjaśnienia sposobu wydatkowania funduszy na gazyfikację wsi S., a także braku aktywnych kroków w kierunku pozyskania funduszy na inwestycje proekologiczne. Skarżący wskazał, że za zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie należy uznać jego pismo z dnia 7 kwietnia 2016 r. (k. 15 akt sądowych). Na wezwanie Sądu odpowiedzi na skargę udzielił Wójt Gminy Z., wnosząc o odrzucenie, a ewentualnie oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, z przytoczonego przepisu wynika, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie jest wątpliwe, że kognicji sądów administracyjnych podlega bezczynność organów administracji publicznej w określonych przypadkach. Chodzi tu jednak wyłącznie o bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu. Niewątpliwie jednak ewentualne zaniechanie w zakresie przyłączenia wsi do sieci gazowniczej nie stanowi żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a więc nie może być mowy o bezczynności organów w tym zakresie, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego. Jeśli zaś chodzi o powołany w skardze art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., to przepis ten dotyczy aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Niewątpliwie podjęcie przez organy gminy decyzji o budowie sieci gazowniczej nie następuje w ramach postępowania administracyjnego, a więc w tym zakresie nie może być mowy o bezczynności organów w tym zakresie, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego. Dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220) do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy gmina realizuje zadania, o których mowa w ust. 1, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - z kierunkami rozwoju gminy zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nadto zgodnie z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) opracowuje projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Zauważyć należy, że żaden z zacytowanych przepisów nie odsyła do przepisów o postępowaniu administracyjnym, a więc również działalność organów gminy w tym zakresie, oraz ewentualna ich bezczynność, nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ czynności w tym zakresie nie mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Natomiast przywołane w przepisach Prawa energetycznego miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowią akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. i mogą podlegać zaskarżeniu na podstawie i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016 r. poz. 446 ze zm.). Niemniej skarżący w niniejszej sprawie nie wskazał żadnej z ww. uchwał jako przedmiotu skargi. Ponadto Sąd doszedł do wniosku, że wskazana w skardze "bezczynność" nie stanowi żadnego z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Nie podlega też właściwości sądu administracyjnego badanie sposobu wydatkowania funduszy na gazyfikację wsi S., a także kwestia działań na rzecz pozyskania funduszy na inwestycje proekologiczne w gminie. Rozważenia wymagało jeszcze zastosowanie w sprawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, który poszerza (w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a.) zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bezczynność związaną z niewykonywaniem czynności nakazanych prawem. Kontroli sądowej zostają poddane te czynności prawne podejmowane przez organy gminy, które nie mieszczą się w ramach aktów objętych zakresem postanowień art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., oraz czynności faktyczne inne niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednak do skargi wnoszonej w tym trybie należy odpowiednio zastosować art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. To oznacza, że skarga w trybie art. 101a tejże ustawy może być wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia, które w przypadku zaniechania działania uchwałodawczego będzie polegało na wydaniu odnośnej uchwały, a w przypadku czynności prawnych lub faktycznych - na usunięciu skutku naruszenia. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek konieczny złożenia skargi. Zdaniem Sądu jednak gdyby uznać, że skargę w niniejszej sprawie wniesiono w oparciu o art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, to przed jej wniesieniem skarżący nie wyczerpał trybu przedsądowego. Nie można bowiem uznać, że wskazane w skardze pismo z dnia 7 kwietnia 2016 r. było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skoro stanowi ono wyłącznie jedno z wielu pism kierowanych przez skarżącego do wójta gminy i dopiero w reakcji na wezwanie Sądu skarżący określił je jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Z tych względów skargę należało uznać za niedopuszczalną, bowiem objęto nią czynności/zaniechania, których kontrola nie podlega właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Natomiast gdyby uznać, że skargę w niniejszej sprawie wniesiono w oparciu o art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, to jest ona niedopuszczalna, bowiem wbrew art. 52 § 1 p.p.s.a. nie wyczerpano przed jej wniesieniem dostępnych skarżącemu środków zaskarżenia. To zaś przemawia za uznaniem skargi za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo podkreślić trzeba, że skarżący wskazał, iż organem, który jest bezczynny jest Urząd Gminy Z.. Tymczasem urząd gminy nie jest organem administracji publicznej, a jedynie aparatem pomocniczym wójta gminy. W gminie istnieją zasadniczo dwa organy mogące występować w roli organu, którego działalność może podlegać kontroli sądu administracyjnego, i są nimi wójt gminy oraz rada gminy. Z pewnością jednak skarga na bezczynność urzędu gminy musi być uznana za niedopuszczalną, ponieważ urząd gminy nie ma zdolności występowania przed sądem administracyjnym (art. 25 § 1 p.p.s.a.), co w myśl art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stanowi przesłankę odrzucenia skargi. W tym stanie rzeczy należało uznać skargę wniesioną w niniejszej sprawie za niedopuszczalną i jako taką na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a. odrzucić. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji postanowienia.