II SAB/Wr 40/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie NSA Halina Kremis WSA Andrzej Cisek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Polski postanawia I. umorzyć postępowanie sądowe; II. nakazać Wojewodzie D. aby uiścił na konto Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu brakujący wpis w kwocie 100 (sto) złotych. W dniu 1 września 2006 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga K. P. na bezczynność Wojewody D. w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze strona podniosła, iż na początku 2005 r. złożyła wniosek o wydanie takiej decyzji. Postanowieniem Wojewody D. z dnia 8 marca 2005 r. nr [...] skarżący został zawiadomiony, że wniosek ten zostanie załatwiony w terminie do 30 czerwca 2005 r., a kolejnym postanowieniem z dnia 28 czerwca 2005 r. termin załatwienia sprawy przesunięto do 30 września 2005 r., co uzasadniono, jak podniosła strona skarżąca, dużą ilością wpływających spraw i koniecznością ich załatwiania według kolejności wpływu. Kiedy od ostatniego wyznaczonego terminu upłynęło pięć miesięcy, jak wskazał skarżący, wystąpił do Wojewody D. z prośbą o wyjaśnienie, co jest przyczyną niezałatwienia jego wniosku i braku jakichkolwiek informacji na ten temat. Na to pismo nie otrzymał żadnej odpowiedzi. W tej sytuacji pismem z dnia 10 kwietnia 2006 r. K. P. złożył zażalenie na bezczynność w tej sprawie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które również pozostało bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż w dniu 16 lutego 2005 r. wpłynął wniosek skarżącego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo wnioskodawcy do zaleczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez niego poza obecnymi granicami państwa polskiego na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia 8 marca 2005 r. Wojewoda D. działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił wnioskodawcę, że jego wniosek o wydanie decyzji zostanie załatwiony w terminie do dnia 30 czerwca 2005 r. Kolejnym postanowieniem z dnia 28 czerwca 2005 r. termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia 30 września 2005 r. Mimo upływu tego terminu, jak wskazał organ, wniosek K. P. do chwili obecnej nie został załatwiony w drodze decyzji Wojewody D. Natomiast w dniu 7 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), zgodnie z którą postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Ponadto organ wyjaśnił, że dla załatwienia wniosku K. P. w drodze decyzji niezbędne jest uprzednie wyjaśnienie przez organ administracji, czy wnioskodawca jest osobą uprawnioną do rekompensaty w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz ustalenie dotychczasowego stanu realizacji prawa do rekompensaty przez wnioskodawcę i wysokości rekompensaty jemu należnej. Przepis art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stanowi, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi pozostawionej nieruchomości, który był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy i który obecnie posiada obywatelstwo polskie. W art. 1 ust. 1 ustawy wymienione zostały cztery umowy międzynarodowe, na podstawie których prowadzona była repatriacja obywateli polskich na obecne terytorium państwa. Ponadto w art. 1 ust. 2 ustawy wskazano, że prawo do rekompensaty służy również osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium RP. Z wyroku Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 1991 r. (sygn. akt I C 774/91) wynika, że K. P. jako właściciel pozostawił nieruchomość we wsi R. w byłym województwie nowogrodzkim. Z zachowanej karty repatriacyjnej wynika natomiast, że na obecne terytorium Polski skarżący przybył w dniu 26 października 1957 r. W aktach sprawy brak jest zaś dowodów, jak zaznaczył Wojewoda D., z których wynikałoby czy właściciel pozostawionej nieruchomości został – na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. zmuszony do opuszczenia byłego terytorium RP, czy też jego repatriacja miała charakter całkowicie dobrowolny, stosownie do trybu określonego w umowie między rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222). Fakt przybycia na obecne terytorium państwa w trybie tej umowy nie stanowi bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. samoistnej przesłanki do potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości, o ile jednocześnie nie zostanie wykazane, że właściciel pozostawionej nieruchomości został zmuszony do opuszczenia byłego terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Jak wskazał Wojewoda D., z zaleceń zawartych w decyzjach wydawanych przez Ministra Skarbu Państwa jako organ odwoławczy oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że w tego rodzaju sprawach organ prowadzący postępowanie winien ze szczególną starannością ustalić czy w danej sprawie zachodzą przesłanki nabycia prawa do rekompensaty określone w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to jest ustalić czy właściciel nieruchomości zmuszony był opuścić byłe terytorium państwa. Ustalenie tego faktu ma kluczowe znaczenie dla możliwości potwierdzenia w drodze decyzji, że wnioskodawcy przysługuje prawo do rekompensaty. W związku z powyższym pismem nr [...] z dnia 31 sierpnia 2006 r. organ skierował do K. P. wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku o wydanie decyzji, polegającego na przedłożeniu dowodów potwierdzających, że skarżący został zmuszony do opuszczenia byłego terytorium RP w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. W przypadku braku dokumentów urzędowych, z treści których okoliczność ta mogłaby wynikać, dowodem w sprawie może być również oświadczenie skarżącego, o ile zostanie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych wyjaśnień. W celu ustalenia rzeczywistego dotychczasowego stanu realizacji prawa do rekompensaty przez wnioskodawcę, jak wskazał organ, w dniu 31 sierpnia 2006 r. skierowane zostało do Starostwa Powiatowego w J. G. zapytanie czy skarżący nabył na tym obszarze prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia, które pozostawił w byłym województwie nowogrodzkim. Kierowanie tego rodzaju zapytań w prowadzonych postępowaniach jest uzasadnione ze względu na ustawowy wymóg przedkładania przez wnioskodawców informacji o miejscach ich zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Polski, często nieścisłe dane zawarte w oświadczeniach wnioskodawców o stanie realizacji prawa do rekompensaty oraz konieczność podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazane działania, zdaniem Wojewody D., powodują, że aktualnie nie pozostaje on w stanie bezczynności w niniejszej sprawie, a jej załatwienie w drodze decyzji zależne jest od uzupełnienia przez skarżącego braku formalnego wniosku o wydanie decyzji, tj. od podjęcia działań przez stronę postępowania administracyjnego. Po ustaleniu, że wnioskodawca spełnia przesłanki określone w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz po uzyskaniu od właściwego organu informacji o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty - stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy w niniejszej sprawie możliwe będzie wydanie przez Wojewodę D. postanowienia o pozytywnej ocenie spełnienia przez wnioskodawcę wymogów ustawowych. Postanowienie takie zawierać będzie wezwanie do wskazania przez wnioskodawcę wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty oraz dołączenia do wniosku operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określona zostanie wartość nieruchomości pozostawionej przez K. P. w byłym województwie nowogródzkim, tj. poza obecnymi granicami RP. Dopiero zaś wybór formy realizacji prawa do rekompensaty i przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego umożliwi wydanie w sprawie decyzji administracyjnej potwierdzającej prawo do rekompensaty, ponieważ decyzja zawierać musi wskazanie wartości pozostawionej nieruchomości na dzień wydania decyzji, wskazanie wysokości rekompensaty oraz wybranej przez zainteresowaną osobę formy realizacji tego prawa. W związku ze znaczną zwłoką w załatwieniu przedmiotowej sprawy przez organ administracji, Wojewoda D. wyjaśnił, że począwszy od dnia 30 stycznia 2004 r. do organu wpłynęła bardzo duża ilość wniosków o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty (w roku 2004 – 1375 wniosków, w roku 2005 - 1975 wniosków, do 31 sierpnia 2006 r. – ponad 770 wniosków), znacznie przekraczająca realne możliwości terminowego ich załatwiania przy posiadanej obsadzie kadrowej. Tak ogromna ilość wniosków wynika najprawdopodobniej ze specyfiki województwa D., po wojnie w dużej mierze zasiedlonego przez repatriantów z kresów wschodnich. Obecnie do załatwiania spraw z zakresu tzw. mienia zabużańskiego Wojewoda D. dysponuje jedenastoma pracownikami, z tego siedmioro rozpatruje wnioski o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Oznacza to, że na jednego pracownika przypada przeciętnie około 400 spraw. Nadto organ nadmienił, iż znacząca ilość czasu pracowników poświęcana jest na osobisty i telefoniczny kontakt z wnioskodawcami, wykazującymi znaczne zainteresowanie perspektywą uzyskania rekompensaty w formie gotówkowej. Rozpatrywanie wniosków wiąże się częstokroć z analizą dokumentów pochodzących głownie z lat 40-tych XX wieku, a niekiedy i starszych. Wnioskodawcy natomiast przeważnie są osobami w podeszłym wieku, nieporadnymi w sprawach urzędowych, którym należy przedstawić kompleksową informację dotyczącą załatwiania spraw, nie tylko bezpośrednio związanych z postępowaniem w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, ale również w kwestiach związanych np. z prowadzeniem spraw spadkowych i innych, pośrednio jedynie związanych z postępowaniem prowadzonym przez wojewodę. Organ podkreślił również, że skomplikowały i specyficzny charakter postępowania administracyjnego w tego rodzaju sprawach związany jest z koniecznością wzywania stron do uzupełniania braków formalnych wniosków, koniecznością ustalania rzeczywistego stanu realizacji prawa do rekompensaty oraz badania zgodności z prawem przedkładanych przez strony operatów szacunkowych. Zwłoka w załatwieniu niniejszej sprawy nie została zatem zawiniona umyślnie, lecz wynika z przyczyn obiektywnych, a w szczególności wiąże się z bardzo dużą ilością prowadzonych spraw i koniecznością załatwiania ich według kolejności wpływu. O znaczeniu przykładanym przez Wojewodę D. do spraw z zakresu mienia zabużańskiego świadczy, że do chwili obecnej wydano już 195 decyzji administracyjnych w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, 82 decyzje w inny sposób kończące postępowanie w I-wszej instancji, zaś w kolejnych 150 sprawach wydano postanowienia o pozytywnej ocenie spełnienia przez wnioski wymogów ustawowych, co umożliwi zakończenie tych spraw w drodze decyzji. Podjęto również zaawansowane działania związane z założeniem w systemie informatycznym wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 19 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ponadto Wojewoda D. wskazał, iż w dniu 13 kwietnia 2006 r. do organu wpłynęło zażalenie K. P. na niezałatwienie jego wniosku o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty w ustawowym terminie, skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zażalenie to z winy prowadzącego sprawę pracownika nie zostało przekazane właściwemu organowi. Obecnie trwają czynności w celu niezwłocznego przekazania tego zażalenia właściwemu organowi, tj. Ministrowi Skarbu Państwa. Oznacza to, że w sprawie nie została jeszcze wyczerpana droga określona w art. 37 k.p.a. Z tego względu organ wniósł o odrzucenie skargi. W dniu 6 listopada 2006 r. wpłynęła do Sądu kserokopia postanowienia Wojewody D. z dnia 3 listopada 2006 r. Nr [...], podjętego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), którym pozytywnie oceniono spełnienie przez wniosek K. P. wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy. Następnie w dniu 28 grudnia 2006 r. organ nadesłał decyzję z dnia 13 grudnia 2006 r. Nr [...], którą Wojewoda D. na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2, art. 5 ust. 3 pkt 1, art. 8 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) stwierdził, że K. P. jest osobą, której – jako właścicielowi – przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym ma miejsce, gdy wystąpi zdarzenie prawne, które ze względu na jego trwałe, a nie przejściowe, skutki prawne powoduje, że postępowanie nie może dalej toczyć się w celu rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym określenie "stało się" oznacza ujawnienie przyczyny, która w chwili wniesienia skargi nie istniała, a wystąpiła dopiero w toku rozpoznania sprawy. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu powołanego art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będziemy mieć zatem do czynienia, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest bezczynność Wojewody D. Skarga w tym przedmiocie została wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 13 czerwca 2006 r. K. P. domagał się w niej wydania decyzji potwierdzającej, że przysługuje mu prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja taka został jednak wydana, choć dopiero w dniu 13 grudnia 2006 r. Zatem już po wniesieniu skargi do sądu. W ocenie Sądu, podjęcie przez Wojewodę D. decyzji z dnia 13 grudnia 2006 r. Nr [...], której wydania domagał się skarżący, czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym z przyczyn przedmiotowych. Skład orzekający opowiada się bowiem za poglądem, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi na bezczynność, jeżeli organ wydał żądany akt lub podjął stosowną czynność po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Biorąc powyższe pod uwagę, po myśli art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawie ze skargi K. P. należało umorzyć. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 223 § 2 powyżej wskazanej ustawy, zgodnie z którym, jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. Ponieważ w niniejszej sprawie skarżący nie był wzywany do uiszczenia wpisu sądowego od skargi na bezczynność Wojewody D., Sąd postanowił nakazać organowi uiścić na konto Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu brakujący wpis w kwocie 100 złotych (słownie sto złotych), stosownie do § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Na marginesie czynionych wywodów Sąd musiał odnieść się również do wniosku o odrzucenie niniejszej skargi, zawarty w odpowiedzi na skargę. Wbrew twierdzeniom Wojewody D., skarga K. P. została wniesiona z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych, jednym z których w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Jak stanowi bowiem art. 37 § 1 k.p.a. stronie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przepis ten przewiduje zatem możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służy do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. W trybie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (§ 2 art. 52). Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego, pod warunkiem wszakże że, jak stanowi art. 52 § 1 omawianej ustawy, środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu (tu Wojewody D.) jest zatem wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a. Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej do sądu administracyjnego nie jest jednak rozpatrzenie tego zażalenia przez właściwy organ, gdy zażalenie to nie zostało przekazane zgodnie z właściwością. Bez względu na formę czynności, jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mówi art. 37 § 1 k.p.a. Okresem tym jest jeden miesiąc (art. 35 § 3 zdanie pierwsze k.p.a.). W niniejszej sprawie zażalenie K. P. wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie zostało w ogóle przekazane właściwemu organowi i to, jak wskazał organ, z winy pracownika prowadzącego sprawę. Mimo, że zażalenie K. P. na bezczynność wpłynęło do Wojewody D. w dniu 13 kwietnia 2006 r., organ dopiero pismem z dnia 29 września 2006 r., czyli ponad trzy miesiące po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, przekazał to zażalenie Ministrowi Skarbu Państwa. Zaniedbanie organu w tym zakresie nie może jednak wpływać negatywnie na sytuację strony, która zamierza wnieść skargę na organ pozostający w bezczynności, a który zobowiązany był przekazać zażalenie zgodnie z właściwością. Tym bardziej, że skarżący nie miał świadomości, że jego zażalenie nie zostało przekazane. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji postanowienia.