II SAB/Wr 43/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi D.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie nie podjęcia czynności "do decyzji Nr [...]" I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat A.Ch. wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100 złotych) w tym podatek VAT w kwocie 55,20 zł. (pięćdziesiąt pięć 20/100 złotych) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia 4 kwietnia 2005 r. D.W. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. między innymi "do decyzji [...]". Pismo to złożone zostało do akt sprawy o sygn. II SAB/Wr 26/05. Zgodnie z postanowieniem Sądu odnotowanym w protokole z rozprawy z dnia 21 kwietnia 2009 r. – po oświadczeniu skarżącej, że pismo to zawiera cztery odrębne skargi na bezczynność - sprawa bezczynności w stosunku do ww. decyzji została wyłączona do odrębnego rozpoznania. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skarżącą została wezwana do precyzyjnego wskazania, czego domaga się od organu będącego w bezczynności w związku z decyzją nr [...], o której mowa w piśmie z dnia 4 kwietnia 2005 r. W odpowiedzi oświadczyła, że wnosi o "wydanie nowych decyzji do decyzji nr [...] i [...] bowiem wyszły one z obiegu – są bezwzględnie nieważne i złożenie do nich wypisów i wyrysów z map geodezyjnych z 1960 r. z działki nr 96,26". Postanowieniem z dnia 11 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę, gdyż skarżąca nie sprecyzowała, na czym polegała bezczynność organu mająca związek z decyzja nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżącej orzeczeniem z dnia 9 lipca 2010r. (II OSK 1273/10) uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymogi formalne określone w art. 57 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika z niej bowiem, że strona skarży się na bezczynność w związku z decyzją PINB nr [...]. Tym samym, skoro sąd nie jest związany zarzutami skargi, nie było podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi. Następnie pełnomocnik strony skarżącej w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2011 r. doprecyzowując i uaktualniając stan faktyczny sprawy podniósł, że pomimo, iż niniejsze postepowanie dotyczy sprawy wszczętej skargą D.W. z dnia 4 kwietnia 2005 r. na bezczynność organu nadzoru budowalnego, na ten dzień brak jest w obrocie prawnym podjętych przez odpowiednie organy nadzoru budowlanego decyzji wymaganych prawem wobec mającego miejsce stanu samowoli budowlanej. Podkreślono również, że formułując skargę jako bezczynność do decyzji [...] skarżąca domagała się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. podjęcia czynności w związku ze zgłoszoną przez nią sprawą samowoli budowlanej bezodpływowoego zbiornika na ścieki. Pełnomocnik powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że skarga na bezczynność organu rozpatrywana jest według stanu prawnego i faktycznego na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez ten sąd. W niniejszej sprawie oczywistym jest, że w dniu składania skargi wydane były decyzje w sprawie budowy zbiornika bezodpływowego tj. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] oraz decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2004 r. Nr [...], jednak decyzje te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. (sygn.akt II SA/Wr 178/04) który uprawomocnił się w dniu 5 marca 2011r. Tym samym na dzień składania niniejszego pisma nie podjęte zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. żadne czynności w sprawie samowolnego wybudowania zbiornika bezodpływowego, mimo, że wydana przez niego decyzja utraciła moc dwa miesiące temu. Tym samym – zdaniem skarżącej - organ nadal pozostaje w bezczynności, dlatego wnosi ona o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania prawem przewidzianych decyzji – w szczególności decyzji nakazującej doprowadzenie spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Obecny na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę precyzując jednocześnie, że skarżąca skarży bezczynność organu od dnia wydania "decyzji Nr [...]" do dnia rozpatrzenia sprawy przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej określony został w art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm- zwanej dalej u.p.p.s.a) Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwiającym przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie sądu administracyjnego zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie inne niż określone w pkt 1-3 akty albo czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie istotne jest – co jednoznacznie wyartykułowane zostało przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2011 r. oraz na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. - że zarzucana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) bezczynność obejmuje okres od dnia wydania "decyzji nr [...]" do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd. Wobec prezentowanych przez pełnomocnika skarżącej argumentów uznać również należało, że bezczynność organu dotyczy sprawy samowoli budowalnej zbiornika bezodpływowego na ścieki zlokalizowanego na działce nr 26/1 w N.D. i polega na niepodjęciu czynności określonych w art. 48-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, w szczególności po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. decyzji organu pierwszej instancji nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego z dnia 29 stycznia 2004 r. Sąd na podstawie akt administracyjnych i sądowych posiadanych w związku z innymi postępowaniami sądowadministarcyjnymi toczącymi się ze skarg strony skarżącej w sprawie samowolnego wybudowania zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr 26/1 w N.D. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w T. decyzją z dnia 1 września 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1994 r. – Prawo budowlane nakazał współwłaścicielom działki nr 26/1 w N.D.: 1/ wykonanie oceny technicznej zbiornika bezodpływowego na ścieki; 2/ projektu budowlanego przebudowy tegoż zbiornika w sposób który doprowadzi go do stanu zgodnego z przepisami; 3/ przebudowę tego obiektu zgodnie z zaakceptowanym przez organ projektem. Dla wykonania nałożonych obowiązków zakreślono termin 3 miesięcy. W wyniku odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) decyzją z dnia 29 stycznia 2004 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ustalając go na nowo, w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Następnie decyzją z dnia 21 lutego 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał współwłaścicielom działki nr 26/1 rozbiórkę przedmiotowego zbiornika bezodpływowego na ścieki. Decyzja ta orzeczeniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 18 kwietnia 2005 r. Nr [...] została utrzymana w mocy. Na skutek skarg wniesionych przez skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 178/09) uchylił decyzję DWINB z dnia 29 stycznia 2004 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji - wyrok ten stał się prawomocny z dniem 5 marca 2011 r., natomiast wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. (sygn.akt II SA/Wr 362/05) uchylił decyzję DWINB z dnia 18 kwietnia 2005 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 21 lutego 2005 r. – na moment orzekania nie została jeszcze stwierdzona prawomocność tego wyroku. Przedstawienie powyższych okoliczności faktycznych jest niezbędne dla oceny zasadności skargi zarzucającej organowi nadzoru budowlanego bezczynność w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza bowiem do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie załatwienia sprawy i niedopuszczenie do sytuacji, w której brak działania organu w formie wymaganej przez przepisy uniemożliwia stronie zwrócenie się o merytoryczną kontrolę jego działalności przez wniesienie np. odwołania do organu wyższej instancji, czy skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że należy oddalić skargę na bezczynność organu jeżeli stwierdzone zostanie, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast jeżeli w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organ wyda żądany akt albo dokona wnioskowaną czynność do daty orzekania przez sąd, postępowanie sądowe – zgodne z przywołaną uchwałą należy umorzyć. Z powyższego wynika, że rozpoznając skargę na bezczynność sąd uwzględnia również aktualny stan faktyczny sprawy, niemniej skuteczność skargi uzależniona jest od stwierdzenia, że stan bezczynności istniał już przed wniesieniem skargi. W niniejszej sprawie skarżąca dopiero podczas rozprawy sądowej w dniu 21 kwietnia 2009 r. oświadczyła o wniesieniu skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w T. o treści jak w piśmie z dnia 5 kwietnia 2005r. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z dnia 9 lipca 2010 r. skarga ta spełniała wymogi formalne określone u.p.p.s.a. Tym samym przyjąć należało, że przedmiotowa skarga w tym dniu wniesiona została bezpośrednio do sądu. Z przedstawionej wcześniej chronologii zdarzeń nie ulega też wątpliwości, że na ten dzień, w obrocie prawnym pozostawały decyzje organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podjęte w sprawie samowolnej budowy zbiornika bezodpływowego na ścieki – w szczególności zaś ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu. Tym samym nie można uznać aby w dacie wniesienia skargi do Sądu organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego pozostawał w bezczynności w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego zbiornika. W przywołanej wcześniej uchwale NSA zaznaczono również, że do wszczęcia postępowania sądowadministracyjnego na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. Z tym momentem organ administracyjny staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielania odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi wraz z aktami sprawy. W niniejszej sprawie odpis skargi doręczony został organowi administracji w dniu 3 stycznia 2011 r., jednak również w tej dacie nie można stwierdzić aby organ ten pozostawał w bezczynności. W obrocie prawnym funkcjonowały już co prawda wskazane wcześniej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2009 r i z dnia 21 października 2009 r., jednak żaden z nich nie był jeszcze prawomocny. Tymczasem zgodnie z art. 286 u.p.p.s.a. akta administracyjne zwraca się organowi administracji wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony w przepisach liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W tej sytuacji, skoro na dzień wszczęcia postępowania sądowego akta administracyjne nie zostały jeszcze zwrócone organowi w trybie art. 286 u.p.p.s.a. – dla organu tego nie rozpoczął biegu termin załatwienia spraw określony w art. 35 i art. 36 k.p.a. i tym samym nie pozostawał on na ten moment w bezczynności. Reasumując stwierdzić wypada, że w niniejszej sprawie nie można organowi zarzucić bezczynności ani na dzień sporządzenia skargi, ani na dzień wniesienia jej do sądu, jak też na moment wszczęcia postępowania sądowego. Również pełnomocnik skarżącej potwierdza, że w dniu składania skargi w obrocie prawnym funkcjonowały wydane przez odpowiednie organy, na podstawie przepisów – Prawa budowlanego, decyzje dotyczące samowoli budowlanej spornego zbiornika (patrz pismo procesowe z dnia 19 maja 2011 r.). W takiej sytuacji zarzut bezczynności podniesiony w skardze okazał się niezasadny. Rozpoznając skargę Sąd miał również na uwadze, że pełnomocnik skarżącej -doprecyzowując skargę - bezczynności organu dopatrywał się przede wszystkim, w stanie jaki powstał już po wniesieniu skargi do sądu i po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 8 października 2009 r. (II SA/Wr 178/04) uchylającego decyzję nakładającą na właścicieli obiektu określone obowiązki – co miało miejsce w czasie zawisłości sprawy z obecnie rozpatrywanej skargi. Zarzucono bowiem, że po uprawomocnieniu się owego wyroku, organ do chwili rozpoznawania sprawy przez sąd, nie pojął żadnych czynności w sprawie samowoli budowlanej pomimo, że dotychczasowe decyzje utraciły moc obowiązującą. Zdaniem Sądu powyższa argumentacja nie zasługuje jednak na akceptację. Nie można postawić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro już przed wniesieniem skargi wydał wymagane prawem decyzje. Stan faktyczny istniejący w dniu orzekania przez sąd ma natomiast znaczenie w przypadku, gdy sąd ustali, że organ pozostawał w bezczynności na chwilę wniesienia skargi a następnie pozostający w bezczynności organ w wyniku tejże skargi, wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności do dnia orzekania przez sąd. W takim przypadku skarga zostaje uwzględniona przez organ w trybie autokontroli a postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (por. przywołana wcześniej uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08; postanowienie NSA z dnia 27 września 20011 r. I FSK 1390/11). Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne byłoby zatem wykazanie, że organ pozostawał w bezczynności zarówno w dniu wniesienia skargi do sądu jak też w dniu orzekania przez sąd – co w niniejszej sprawie nie zostało uczynione. Dodać wypada, że gdyby istotnie – jak twierdzi skarżąca - już po zwrocie akt administracyjnych na podstawie art. 286 u.p.p.s.a. zaistniała sytuacja braku działania organu, to okoliczność ta mogłaby stanowić ewentualnie przedmiot odrębnej skargi. Zgodnie bowiem z przywołanym wyżej przepisem bieg terminu dla załatwienia sprawy rozpoczyna się dla organu od nowa. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 ww. ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20zł.