II SAB/Wr 435/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi N. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2500 (słownie: dwa tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 10 lutego 2022 r. obywatelka U. N. L. (dalej jako skarżąca) skierowała, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. W skardze zwrócono się o: 1. Dokonanie kontroli postępowania pod kątem przewlekłości. 2. Stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. 3. Zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. 4. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15 000 zł. 5. Zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 6. Przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Skarga jest zwieńczeniem następującej sekwencji zdarzeń. Skarżąca dnia 25 lutego 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W aktach sprawy znajdują się dokumenty związane z zatrudnieniem i ubezpieczeniem skarżącej, kopie stron paszportowych, umowa najmu lokalu mieszkalnego. Dnia 11 stycznia 2022 r. skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Dnia 3 marca 2022 r. Wojewoda przesłał ponaglenie organowi wyższej instancji. Dnia 3 marca 2022 r. Wojewoda skierował wynikające z obowiązującej ustawy o cudzoziemcach zapytania do Policji, Straży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Pismem z dnia 3 marca 2022 r. organ I instancji oznacza przewidywany termin zakończenia postępowania na 3 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy p. p. s. a.). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 ustawy p. p. s. a. W tak ustalonych granicach kompetencyjnych Sąd odniósł się do zarzutów skargi. Na wstępie Sąd chce przedstawić regulacje prawne wprowadzone ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, dalej ustawa zmieniająca). Co do zasady nowelizacja weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. z zastrzeżeniem, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Istotny dla realiów kontrolowanej sprawy art. 8 ust. 1-3 i ust. 11 ustawy zmieniającej brzmi: 1. Jeżeli postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, wszczęte przed dniem 1 stycznia 2021 r. nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, cudzoziemcowi, który złożył wniosek w tej sprawie, udziela się tego zezwolenia, z wyłączeniem okoliczności gdy: 1) obowiązuje wpis danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany; 2) dane cudzoziemca znajdują się w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu; 3) sprzeciwiają się temu względy obronności, bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub zobowiązania wynikające z postanowień ratyfikowanych umów międzynarodowych obowiązujących Rzeczpospolitą Polską. 2. Zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, udziela się na okres 2 lat, licząc od dnia wydania decyzji. Do określenia okresu, na jaki udziela się zezwolenia, stosuje się przepis art. 57 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052, dalej jako k. p. a.). 3. Przepis ust. 1 stosuje się, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki: 1) termin złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, z uwzględnieniem ust. 11; 2) cudzoziemiec zadeklarował we wniosku o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, że celem jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy, lub taką deklarację złożył wobec organu prowadzącego postępowanie najpóźniej w dniu 31 grudnia 2020 r. 11. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, wpłynął do urzędu wojewódzkiego przed dniem 1 stycznia 2021 r. i do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy cudzoziemiec nie stawił się osobiście w tym urzędzie, a wojewoda do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie wezwał do osobistego stawiennictwa na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, nie stosuje się wymogów osobistego złożenia wniosku i przedstawienia ważnego dokumentu podróży przy złożeniu wniosku. W uzasadnionych przypadkach Wojewoda może w toku postępowania wezwać cudzoziemca do przedłożenia ważnego dokumentu podróży lub jego kopii lub do przedłożenia innego dokumentu stwierdzającego tożsamość, jeżeli zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 106 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1. Artykuł 13 ustawy zmieniającej ma treść następującą: 1. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. 3. Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawodawca do ustawy zmienianej wprowadził art. 112a ust. 2, na mocy którego termin 60 dni (na załatwienie sprawy) biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zgodnie z przywołanym wcześniej przepisem art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 112a ustawy o cudzoziemcach dotyczy postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, a więc odnosi się do sprawy skarżącego. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z transformacją sytuacji prawnej skarżącej wynikłej ze wskazanej wyżej ustawy zmieniającej. Skarżąca wnioskując o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 25 lutego 2019 r. zasadnie miała prawo oczekiwać, że jej wniosek zostanie rozpatrzony na zasadach i w terminach wynikających z prawa obowiązującego w tej dacie. Tak się nie stało, sprawa skarżącej nie została załatwiona, i nowelizacja, która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. sprawiła, że uległ zmianie status prawny skarżącej w zakresie postępowania administracyjnego przed Wojewodą. Mianowicie przed datą 29 stycznia 2022 r. terminy na załatwienie sprawy skarżącego wynikały z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, i w takim kształcie wiązały organ administracji. Skarżący znalazł się więc w częstym w obiegu prawnym okresie przejściowym, w którym w okresie załatwiania jego sprawy został zmodyfikowany stan prawny. Dla takich sytuacji wprowadza się przepisy przejściowe, zwane też przepisami intertemporalnymi. Adekwatne dla sprawy skarżącej przepisy przejściowe wynikają z art. 7 ustawy zmieniającej, w brzmieniu przywołanym wyżej, i nakazują one stosować przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13 ustawy zmieniającej. Artykuł 8 ust. 3 ustawy zmieniającej stanowi o stosowaniu przepisu ust. 1 jeżeli są spełnione łącznie wskazane warunki: termin złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, z uwzględnieniem ust. 11. Wynika z przywołanych przepisów to, że – w sytuacji skarżącej – zezwolenia udziela się, gdy złożyła wniosek w terminie, i wniosek ten nie zawiera braków, ewentualnie braki te zostały uzupełnione. Według litery obowiązującego po 29 stycznia 2022 r. nowego prawa organ ma 60 dni na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowym, przy czym termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Wolą Sądu jest przypomnieć, mając na względzie informacyjny, edukacyjny i społeczny walor uzasadnienia sądowego (zob. Ewa Łętowska, Podstawy uzasadniania w prawie konstytucyjnym i międzynarodowym, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, Warszawa 2015, s. 15-16), że podstawowa koncepcja prawa administracyjnego zasadza się na normowaniu stosunków między administracją, a ludźmi (zob. Franciszek Longchamps, Współczesne kierunki w nauce prawa administracyjnego na zachodzie Europy, Ossolineum 1968, s. 91), zaś u źródeł sądownictwa administracyjnego leży dążenie do ochrony obiektywnego porządku prawnego i publicznych praw podmiotowych, przede wszystkim w stosunkach między administracją a obywatelami, oraz zabezpieczenie jednostki przed nadużyciami administracji (zob. Małgorzata Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2016, s. 521). Zobowiązanie sądu administracyjnego do ochrony obiektywnego porządku prawnego objawia się poprzez brzmienie art. 1 §1 i §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych: sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Prawo, o którym mowa w powołanym przepisie to prawo powszechnie obowiązujące, którego źródła wymienia art. 87 Konstytucji RP, i są to: Konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje zatem stosowanie przez organy administracji wszelkich regulacji prawnych tworzących system normatywny Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawcy zdarza się wprowadzić do systemu prawnego regulacje rodzące wątpliwości z punktu widzenia spójności systemu prawa oraz z punktu widzenia hierarchiczności rozumianej jako zgodność normy niższego rzędu z normą wyższą. Do oceny zgodności ustaw z Konstytucją w myśl art. 188 ust. Konstytucji RP powołany jest Trybunał Konstytucyjny. Kontrolę konstytucyjności sprawują również sądy, ponieważ to Konstytucja, w myśl art. 8, jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. W prawoznawstwie mocno reprezentowany jest pogląd, że ustrojodawca ustanawiając zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie uczynił od niej żadnych jednoznacznie sformułowanych wyjątków. Sąd nie tylko więc może, ale i powinien stosować Konstytucję. W razie wątpliwości co do konstytucyjności aktu, według art. 193 ustawy zasadniczej, sąd może przedstawić pytanie Trybunałowi Konstytucyjnemu, ale ustawa zasadnicza nie nakłada na niego takiego obowiązku. Należy z tego wnioskować, że gdy sąd z możliwości tej nie skorzysta, to sam rozstrzyga wątpliwości (Bogusław Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 68-69). W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że sądy mogą bezpośrednio stosować Konstytucję, zwłaszcza w sytuacji gdy norma ustawowa reguluje tę samą materię co norma konstytucyjna, i czyni to w sposób sprzeczny w stosunku do regulacji konstytucyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 r. sygn. V SA 613/00, OSP 2001, nr 5, poz. 82; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2007 r. sygn. I SA/ Rz 189/06, niepublik.). W okolicznościach kontrolowanej sprawy, uznając skargę za uzasadnioną co do stwierdzenia przewlekłości, Sąd odwołał się do Konstytucji i, szerzej, prawa, jako wzorców kontroli legalności. W tym względzie, traktując prawo jako spójną całość, jako system powiązany zasadami i wartościami konstytucyjnymi, Sąd podzielił racje skarżącej. Oparcie się wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, z pominięciem całokształtu porządku prawnego stanowiłoby naruszenie zasad konstytucyjnych, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z wysłowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadzono kolejne fundamentalne zasady kształtujące polski system prawny. Należy tu zwłaszcza powołać się na zasadę zaufania obywateli do państwa, a tym samym i prawa przez to państwo stanowionego. Zasada ta zakłada, że skoro rozpoczęte zostało określone przedsięwzięcie, a prawo przewidywało, że będzie ono realizowane w pewnym okresie, to obywatel powinien mieć pewność, że będzie mógł ten czas wykorzystać, chyba że zajdzie sytuacja szczególna (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 kwietnia 2001 r. K 13/01, OTK 2001 nr 4, poz. 81). Zasada ta wymaga ponadto, aby norma prawa obowiązującego, które pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, wprowadzana była z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej z odpowiednim vacatio legis. Stwarza to bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej. Ustawodawca może z nich zrezygnować decydując się na bezpośrednie (natychmiastowe) działanie nowego prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1992 r. K 9/92, OTK 1993 nr 1, poz. 6, s. 69-70). Zaufanie do państwa, i pewność sytuacji jednostki to wartości prawa administracyjnego, i ich pomijanie przez organy stanowiące i stosujące prawo nie może być akceptowane. Pewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym można ujmować jako postulat gwarancji dla jej praw podmiotowych, interesów i obowiązków, kierowany do prawodawcy, jak i podmiotów stosujących prawo, gwarancji wynikających z przyjętego systemu wartości, które w obecnych realiach można utożsamiać z gwarancjami wynikającymi z doktryny demokratycznego państwa prawnego (zob. Wojciech Jakimowicz, Kilka uwag o niepewności w prawie administracyjnym, w: Pewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym, pod red. Adama Błasia, Warszawa 2012, s. 213). W tym świetle, skoro skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w konkretnym stanie prawnym, i na straży jego praw stały instytucje prawne zwalczające gnuśność organu, to w ocenie Sądu naruszenie zasady zaufania stanowi faktyczne osłabienie tych instytucji ochronnych w trakcie postępowania, które nie zostało zakończone w terminie dla niego przewidzianym. Trzeba również podkreślić zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), korelującą z wyżej wskazaną zasadą zaufania. Zasada niedziałania prawa wstecz uznawana jest za jedną z podstawowych składników formuły demokratycznego państwa prawnego w zakresie stanowienia i stosowania prawa, a jej nieprzestrzeganie narusza pewność prawa (Jerzy Oniszczuk, Konstytucja RP w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 66). Wymaga ona, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK 1990, nr 1, poz. 5, s. 51). Wprawdzie czasem sądy dopuszczają odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz, jednak dzieje się tak wtedy, gdy nie wywołuje to kolizji z innymi zasadami, wartościami konstytucyjnymi (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r. sygn. I CKN 229/01, niepublik.). Trybunał Konstytucyjny dopuszcza działanie prawa wstecz, jeżeli nowa regulacja – retroaktywna – jest korzystniejsza dla adresata (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 1998 r. K 24/97, OTK 1989, nr 2, poz. 13). W demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm (szerzej na ten temat m.in. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym. Warszawa 2015, s. 48 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo TK). Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednakże wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 X 2017, sygn. II GSK 24/16, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W sprawie skarżącej zastosowanie wyłącznie nowo wprowadzonej normy prawnej stanowiłoby niedopuszczalne i nieusprawiedliwione działanie prawa wstecz. Nowa regulacja sięga "do tyłu", do okresu w którym organ był zobowiązany załatwić sprawę skarżącej, i niejako stara się uzdrowić stan przewlekłości, w którym – w świetle realiów sprawy – organ się znalazł. Sąd nie odnajduje żadnych przesłanek, żadnych wartości i zasad, które usprawiedliwiałyby wsteczne zastosowanie prawa w sprawie skarżącej. Należy wreszcie odwołać się do wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady zabezpieczenia interesów w toku. Zasada należytego zabezpieczenia interesów w toku wymaga, aby sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją była poddana takim przepisom przejściowym, które umożliwią realizację przedsięwzięć podjętych wcześniej, w przekonaniu, że będą one przebiegały w stabilnym otoczeniu prawnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 1996 r. K 5/96). Interesy skarżącej będące w toku, bo zapoczątkowane wniesieniem wniosku i nie zaspokojone, nie będą należycie chronione, skoro w obrocie prawnym pojawia się regulacja praktycznie uniemożliwiająca jej skorzystanie z ochrony prawnej zwalczającej przewlekłość. Sąd zważył wreszcie, że zastosowanie do sprawy skarżącej wyłącznie nowej regulacji stanowiłoby nie tylko wskazane wyżej pominięcie zasad Konstytucji, ale także realne wyłączenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających terminy na załatwianie spraw. Należy wreszcie zważyć, że prawodawca, udzielając sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania w sprawach bezczynności organów (art. 149 p. p. s. a.) nie wiąże sądu ścisłym rozumieniem bezczynności, i do kompetencji sądu należy, opierając się na całokształcie obowiązującego prawa ocenić bezczynność (przewlekłość) w konkretnej sprawie. W tym świetle Sąd, biorąc pod uwagę zaznaczone wyżej rozważania na temat realizacji zasad konstytucyjnych, nie traktuje wprowadzonej nowelizacji jako lex specialis, wypierającej regulacje terminowości załatwiania spraw przewidzianych przez k. p. a., ale tak stosuje prawo, by pozostawić pod ochroną konstytucyjną prawa i interesy skarżącej. W tym sensie Sąd wyszedł poza literę prawa pozytywnego, ale pozostał w granicach prawa (zob. Dorota Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym Warszawa 2010, s. 451), i tak zinterpretował przepisy, by pozostać w zgodzie regulacjami konstytucyjnymi, ale także zasadą racjonalności prawodawcy. Takie działanie jest uzasadnione, bowiem wykładnia literalna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa. Nieracjonalne byłoby ponadto wyłączenie służących zwalczaniu przewlekłości przepisów kluczowego dla procedury administracyjnej k .p. a. W tym świetle Sąd uznaje zarzut skarżącej, że organ dopuścił się przewlekłości. Artykuł 35§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.) 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa skarżącej nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Niezałatwienie sprawy w terminach określonych w k. p. a. ustawodawca nazywa bezczynnością, a jeżeli postępowanie prowadzone jest dłużej, niż jest to potrzebne dla załatwienia sprawy – to w języku prawnym używa się określenia przewlekłość. Przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności. Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęły blisko 3 lata (luty 2019 r. – luty 2022 r.). Nawet jeżeli założymy, że sprawa skarżącej jest dla organu szczególnie skomplikowana, i odliczymy przewidziane terminy na załatwienie sprawy, a także weźmiemy pod uwagę okoliczności epidemii Covid-19, w tym wstrzymanie terminów na załatwianie spraw, to organ wielokrotnie przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Sąd, analizując okoliczności niniejszej sprawy, nie dopatrzył się w niej szczególnego skomplikowania, co w jakimś stopniu mogłoby usprawiedliwiać wolne tempo pracy organu. Zasadniczo Sąd nie odnalazł w aktach administracyjnych dowodów świadczących o pracy na wnioskiem skarżącej, aż do marca 2022 roku, czyli czasu po złożeniu skargi sądowej. W latach 2020 – 2021 w sprawie skarżącej panował całkowity marazm, co pokazują akta administracyjne. Organ naruszył także art. 36§1 k. p. a. nie informując wnioskodawcy o niezałatwieniu jego sprawy, nie wskazując przyczyn i nie określając nowego terminu. Organ powinien podjąć takie działania jeszcze przed upływem terminu, który wprowadza go w stan przewlekłości. Tymczasem pomiędzy datą złożenia wniosku, a upływem ustawowego terminu na jego rozpoznanie Sąd nie dostrzegł żadnych, uwidocznionych w aktach, działań organu. Już przy złożeniu wniosku organ zaanonsował swoją bezczynność oraz przewlekłość oznaczając termin załatwienia sprawy wykraczający poza terminy ustawowe. Skarżąca dopełniła obowiązku wniesienia ponaglenia. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, wnosząc ponaglenie, wyczerpuje środki zaskarżenia, co stanowi przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Reasumując rozważania nad zarzutem przewlekłości w sprawie skarżącego, Sąd, konfrontując widoczne na podstawie akt tempo załatwiania sprawy skarżącej przez organ z terminami ustawowymi i okolicznościami tej konkretnej sprawy, Sąd wyraźnie i bezspornie zauważa wystąpienie przewlekłości u Wojewody Dolnośląskiego. Sąd zauważa w przewlekłości organu towarzyszącą niekiedy cechę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 149§1a ustawy p. p. s. a. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności w postępowaniu przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Należy mieć oczywiście na względzie, że sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest wyłączną okolicznością dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., III OSK 977/21, Lex nr 3219595, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd postrzega okres wykroczenia poza ustawowy termin jako na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący. Sąd zobowiązuje organ do wydania stosownego dla niniejszej sprawy aktu administracyjnego w celu jak najszybszego zakończenia stanu gnuśności, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd zdecydował się przyznać skarżącej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 §2 ustawy p. p. s. a., w wysokości 2500 zł. Należy pamiętać, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Jest to kompetencja o charakterze fakultatywnym, i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę (W. Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. I OSK 476/21, Lex nr 3224002). Na wysokość kwoty wpływ miały okres przewlekłości i utrudnienia życiowe spowodowane brakiem załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd odstąpił od skorzystania z kompetencji do wymierzenia organowi grzywny uważając, że pierwiastek represyjności wystarczająco ujawnił się poprzez nałożenie na organ obowiązku zapłaty na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Na koniec – ale nie umniejszając znaczenia (last but not least) Sąd chce podkreślić naruszenie przez organ zasad konstytucyjnych i fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można w demokratycznym państwie prawnym akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenia prawa. Jednym z przejawów zasady praworządności jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p. p. s. a uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).