II SAB/Wr 446/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2024r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z akt administracyjnych sprawy prowadzonej przez Wojewodę Dolnośląskiego wynika, że A. M. (dalej: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił w dniu 14.10.2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (data wpływu wniosku do organu 15.10.2021 r.). Pismem z 18.01.2022 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 15.02.2022 r., złożenia odcisków linii papilarnych oraz uzupełnienia braków wniosku poprzez przedłożenie wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu), uzupełnienia formularza wniosku w części: D, V, przedłożenia oryginału tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz czterech zdjęć fotografii. Ponadto organ wezwał do przedłożenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej z tytułu złożonego wniosku oraz uzupełnienia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Pismem z 15.02.2022 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu z wnioskiem o wyznaczenie innego terminu na osobiste stawiennictwo z uwagi na pobyt cudzoziemca w szpitalu (potwierdzony załączonym zaświadczeniem o hospitalizacji). W dniu 03.06.2022 r. skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu, złożył odciski linii papilarnych oraz uzupełnił dokumenty. Pismem z 07.04.2023 r. organ poinformował skarżącego o treści art. 210 w związku z art. 223 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519) oraz art. 100d ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2023 r., poz. 103 ze zm.). Ponadto na podstawie art. 203 ust. 2a w związku z art. 223 ustawy o cudzoziemcach organ wzywał skarżącego do dostarczenia w terminie 30 dni wyszczególnionych dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia. Pismem z tego samego dnia organ sporządził odrębne zapytania do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o to czy wjazd i pobyt strony na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z 29.05.2023 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył dodatkowe dokumenty wraz zapytaniem o stanie załatwienia sprawy. W dniu 27.09.2023 r. wpłynęło do Wojewody ponaglenie od pełnomocnika skarżącego. Zawiadomieniem z 06.11.2023 r. organ poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. W skardze na bezczynności i przewlekłość z 03.10.2023 r. skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 oraz art. 36 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy (na rozpatrzenie której czeka już 2 lata, pomimo tego że organ posiada komplet dokumentów). Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania akt; 2) dokonanie kontroli przewlekłości i bezczynności; 3) przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podstawę procesową działania Wojewody w sprawie regulują przepisy ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r., poz. 775). Oceniając powyższe działanie organu należy wyjaśnić, że pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, które jest uregulowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., kwalifikuje się jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze przepisy kodeksowe regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 35 § 4 k.p.a. jest art. 223 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) - dalej: u.o.c., zgodnie z którym do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. W myśl art. 210 ust. 1 u.o.c, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Wskazać natomiast należy, że w dniu 29.01.2022 r. weszła w życie ustawa z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91) - dalej: nowelizacja. Na mocy art. 1 pkt 39 nowelizacji dokonano zmiany art. 210 ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 art. 210 w brzmieniu znowelizowanym przewidziano, 6-miesięczny termin na wydanie decyzji. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu po nowelizacji, termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a u.o.c. W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak, w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W dniu wejścia w życie tej nowelizacji wskazany w art. 210 ust. 1 u.o.c. 3-miesięczny termin już jednak upłynął, a postępowanie nie zostało zakończone, tak więc bezczynność i przewlekłość ze strony organu, wbrew stanowisku wyrażonemu w piśmie organu z 07.04.2023 r., należało ocenić w świetle dotychczasowych przepisów u.o.c., a więc 3 miesięcznego załatwienia tego rodzaju sprawy, który w realiach kontrolowanego postępowania upłynął z dniem 17.01.2022r. Uwzględniając zatem, że skarżący składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE uruchomił stosowne postępowanie administracyjne z dniem złożenia wniosku, tj. 15.10.2021 r., organ obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) i winien był po wpływie wniosku przystąpić bez zbędnej zwłoki do weryfikacji, czy spełnione zostały wymagania ustawowe zawarte w art. 219 u.o.c. lub inne braki i mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 k.p.a.) podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez wezwanie strony do ewentualnego uzupełnienia tych braków. Takie też działania organ podjął, wzywając skarżącego w dniu 18.01.2022 r. do uzupełnienia wniosku oraz osobistego stawiennictwa na dzień 15.02.2022 r. Z przyczyn od skarżącego niezależnych, skarżący mógł uczynić zadość wezwaniu organu dopiero w dniu 03.06.2022 r. Z dalszej analizy akt administracyjnych wynika, że kolejne czynności w sprawie organ podjął dopiero w dniu 07.04.2023 r. Na ocenę zaistniałej opieszałości ze strony organu w tym okresie niewątpliwie wpływ ma regulacja prawna wprowadzona mocą art. 100c - 100d ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023r., poz. 103 ze zm.), dalej jako: u.p.o.u., w myśl której w okresie od dnia 15.04.2022 r. do dnia 04.03.2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wskazana regulacja, która niewątpliwie została przyjęta w związku z nadzwyczajną sytuacją, jak zaistniała w Ukrainie i miała na celu rozwiązanie sytuacji związanej z migracją ludności z terenów objętych wojną, wpłynęła również na stan spraw będących już w toku. Nie można więc ograniczyć jej stosowania do postępowań zainicjowanych po wejściu w życie u.p.o.u. Przyjdzie jeszcze zauważyć, że regulacji wynikająca z przepisów art. 100c i 100d u.p.o.u. wprost odnosi się do udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, przy którego ubieganiu się ustawodawca wymaga, aby pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed złożeniem wniosku był legalny i nieprzerwany przez co najmniej 5 lat (art. 211 ust. 1 u.o.c.). W ustalonym stanie prawnym, wobec zawieszenia biegu terminów postępowań prowadzonych przez organ w sprawach dotyczących zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, wykluczona została możliwość stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości organu w okresie od 15.04.2022 r. do dnia 04.03.2024 r. Skoro bowiem nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia sprawy lub bezczynności. Równocześnie organ nie został zwolniony z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia, w okresie przed 15.04.2022 r., prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców. Mając powyższe na względzie Sąd w niniejszym składzie uznał, że zasadnym stało się zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 sentencji wyroku). W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie opieszałość organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28.03.2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13.01.2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15). Uwzględniając zatem ustawowy okres zawieszenia biegu terminów załatwiania tego rodzaju spraw należało stwierdzić, że przekroczenie terminów nie było znaczne. Sąd wziął także pod rozwagę powszechnie znane trudności związane z napływem dużej liczby wniosków będących efektem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy. Okoliczności te niewątpliwie wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania. W rezultacie powyższe opóźnienie w załatwieniu wniosku nie stanowi naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie go jako rażące (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku, zważywszy że sprawa skarżącego nie została załatwiona, Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczania prawomocnego wyroku wraz z aktami (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) - (pkt III sentencji wyroku). Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę regulacje zawarte w art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom, w tym w szczególności art. 100c ust. 3 oraz art. 100d ust. 3 powyższej ustawy. Przepisy powyższe wskazują, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Dodatkowo Sąd miał na względzie okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona opieszałość organu nie miała charakteru rażącego. Dlatego i na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. skargę oddalono w tym zakresie (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach (pkt V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.