II SAB/Wr 45/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. J. i K. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej strony kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 maja 2021 M. J. i K. S., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika wnieśli skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżących od decyzji Starosty Oławskiego nr 755/2020 z dnia 4.09.2020 r. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że odwołanie zostało złożone za pośrednictwem organu pierwszej instancji, który w październiku 2020 r. przekazał je wojewodzie. Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności/przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa i doprowadziło do niezałatwienia sprawy w terminie, przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że organ odwoławczy postanowieniem z dnia 22 czerwca 21 nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia dotyczącego wskazanej inwestycji budowlanej. Wojewoda zapewnia, że z poszanowaniem zasad praworządności, z uwzględnieniem innych zasad prowadzenia postępowania dokłada staranności, aby odwołania zostały należycie rozpoznane, co wpływa na termin rozpoznania odwołania. Zwraca też uwagę, że zgodnie z art. 15zzzzzn1 ust. 1 i 2 u.COVID w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony (ust. 1). Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1, następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Na tej podstawie tego unormowania z dniem 17 grudnia 2020 r. wstrzymane zostały terminy załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych na okres 30 dni; następnie na okres 30 dni od dnia 21 stycznia 21 na okres 30 dni; z dniem 23 marca 21 na okres 30 dni; z dniem 27 kwietnia 21 na okres 15 dni; z dniem 14 maja 21 oraz z dnia 7 czerwca 21 na okres 15 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Skarga jest częściowo zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność i przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku/odwołania/zażalenia, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Przenosząc te rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem postępowania jest bezczynność i przewlekłość postępowania wojewody w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżących z dnia 29 września 2020 r. Równocześnie podkreślenia wymaga, że skarżący przed wniesieniem skargi, wyczerpali przysługujące środki zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wnieśli ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie dnia 26 kwietnia 2021 r. i rozpoznając to ponaglenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 r. stwierdził bezczynność organu, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy do dnia 13 sierpnia 2021 r. i zarządził wyjaśnienie przyczyn i osób winnych bezczynności (k. 19). Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z tego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miał termin, o którym mowa art. 35 § 3 k.p.a. in fine, a więc termin miesiąca. Niewątpliwie w dacie wpływu do organu drugiej instancji-odwołania od sprzeciwu Starosty Oławskiego organ odwoławczy powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do rozpoznania odwołania. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 Wojewoda Dolnośląski nałożył na inwestorów obowiązki, wymienione w osnowie postanowienia w t. 14 od otrzymania postanowienia. W sprawie istotne także jest, że terminy załatwienia spraw w organie były kilkakrotnie wstrzymywane, zgodnie z art. 15zzzzzn1 ust. 1 i 2 u. COVID w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Niemniej jednak, skoro wojewoda nie rozpoznał odwołania od października 2020 r. ani do dnia złożenia skargi- 27 maja 2021 r., ani do dnia wyrokowania (18 sierpnia 2021) niewątpliwie dopuścił się opieszałości w rozpatrzeniu odwołania. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że o ile charakter bezczynności i przewlekłości nie jest tożsamy, to ich zakres jest pokrewny. Przewlekłość będzie więc zagadnieniem szerszym, ze względu na to, że obejmuje swoim zakresem zarówno niepodejmowanie czynności, jak również podejmowanie ich w dużych odstępach czasu ponad wymagane okolicznościami sprawy potrzeby. Zwłoka w załatwieniu sprawy z odwołania strony skarżącej będzie nosić w tym wypadku znamiona bezczynności, bowiem z akt nie wynika aby organ podejmował czynności niezmierzające do wydania orzeczenia przewlekłości. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Uwzględniając, że skarga dotyczyła nie tylko bezczynności, ale również przewlekłości prowadzonego postępowania, należy dodać, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16.05.2018 r., II OSK 2768/17; z 24.25.2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15.11.2017r., II OSK 1809/16). Biorąc zaś pod uwagę stan faktyczny sprawy, sąd uznał, że organ nie dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie sądu, wykazana bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Należy bowiem mieć na względzie, że organ-w porozumieniu z organem wyższego stopnia w okresie objętym postępowaniem wstrzymywał terminy załatwienia spraw. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie sąd zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Ponieważ sąd nie uznał, że organ był przewlekły, ani że bezczynność miała charakter rażący, a także iż zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") sąd uznał, że w warunkach tej sprawy, w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności brak podstaw do przyznania skarżącym kwoty pieniężnej (p. IV wyroku) O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265)