II SAB/Wr 46/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 16 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi V. C. oraz D. C. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy L. w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia i wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Pismem z dnia 26 lipca 2019 r. V. C. oraz D. C. (dalej: skarżący), po uprzednim ponagleniu, wnieśli skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy L. (dalej: organ)w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia i wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że skarżący D. C. pismem wniesionym w dniu 4 kwietnia 2019 r. wystąpił do organu z wnioskiem o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością stanowiącą własność Gminy L. na cele budowlane, w związku z planowanym zamierzeniem budowlanym polegającym na budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na gminnych działkach nr [...] i [...], obręb [...] G., L. Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. skarżący zwrócili się do organu wskazując, że nadal oczekują na odpowiedź na złożony uprzednio wniosek. Z treści pisma wynika, że skarżący z informacji uzyskanej drogą telefoniczną dowiedzieli się, że ewentualna zgodna na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane zostanie wyrażona po podpisaniu bliżej nieokreślonej umowy. W piśmie skarżący wnieśli o wskazanie podstawy prawnej, z której wynikałoby uzależnienie wyrażenia zgody na dysponowanie od zawarcia umowy. Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. skarżący złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (bez wskazania konkretnej siedziby organu) za pośrednictwem organu ponaglenie, które przesłane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. organ ponownie zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wskazując, że w sprawie – wbrew temu co twierdzą skarżący – nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) lecz przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145). Poinformowano zarazem, że Gmina ma zamiar zawrzeć ze skarżącymi umowę w przedmiocie ustalenia warunków przeprowadzenia prac budowlanych na gminnej nieruchomości. Pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. organ poinformował skarżących, że wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomościami gminnymi nastąpi po zawarciu stosownej umowy, w której ustalone zostaną z inwestorem warunki przeprowadzenia prac budowlanych z zabezpieczeniem interesów Gminy L. Wskazano zarazem, że trwają prace nad przygotowaniem stosownej umowy, która zostanie przesłana skarżącym niezwłocznie po zaakceptowaniu jej treści przez obsługę prawną urzędu. Ponaglenie złożone przez skarżących przekazane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w L. Odpowiadając na ponaglenie, organ w piśmie z dnia 26 sierpnia 2019 r. wniósł o umorzenie postępowania, gdyż w ocenie organu w ogóle nie było podstaw do wniesienia ponaglenia, poneważ w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. W ocenie organu ewentualna zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest wydawana w formie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. W skardze na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. - art. 217 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności przez 4 miesiące i niewydanie zaświadczenia o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w związku z planowanym zamierzeniem budowlanym; - art. 37 oraz art. 219 k.p.a. poprzez brak odpowiedzi na złożone pisma, niewydanie postanowienia o odmowie bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, nieprzedłużanie terminu do załatwienia sprawy. W skardze skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o żądanej treści, stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę oprócz przytoczenia konkretnych pism oraz dat z korespondencji prowadzonej ze skarżącymi, podkreślono, że skarga powinna zostać odrzucona, gdyż nie jest objęta zakresem przedmiotowym skargi na bezczynność i przewlekłość określonym w art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz pkt 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Organ wskazał, że w sprawie nie ma również zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zdaniem organu sprawa, której dotyczy skarga nie jest załatwiana w formie, o której mowa w wyżej wskazanych przepisach. Zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi oświadczenie woli, a zatem nie obejmuje aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że obecnie nie istnieje żaden stosunek obligacyjny, który upoważniałby do korzystania przez skarżących z działek nr [...] i [...], obręb G. stanowiących własność Gminy na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że wskazane działki gruntu stanowią minie gminne i jako własność Gminy podlegają rozporządzaniu na zasadzie prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Ponadto, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. W myśl zaś § 2 przywołanego przepisu postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 3 p.p.s.a. § 1 sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; § 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z treści skargi wynika, że wolą strony skarżącej jest zobowiązanie Wójta Gminy L. do wydania zaświadczenia w przedmiocie wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Uzyskanie wskazanego zaświadczenia jest niezbędne skarżącym do zgłoszenia zamierzania budowlanego polegającego na budowie sieci wodno-kanalizacyjnej między innymi na nieruchomości gminnej. Z tak zarysowanego przedmiotu żądania skarżących wynika, że czynności względnie bezczynność organu w niniejszej sprawie nie stanowią czynności ani aktu z zakresu administracji publicznej, czego wymaga art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a. Bez wątpienia wyrażenie zgody przez gminę na dysponowanie przez inwestora nieruchomością stanowiącą jej własność nie stanowi decyzji administracyjnej, ani postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Zgoda taka nie stanowi również innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), gdyż żaden przepis prawa nie obliguje jednostki samorządu terytorialnego do wyrażania takiej zgody. Oczywiście zgoda taka nie może być poczytywana za pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). Podobnie oceniając taką ewentualną zgodę wyrażoną przez gminę jako właściciela nieruchomości w świetle art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., nie stanowi ona innych niż określone w pkt 1-3 tego przepisu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., gdyż – jak słusznie wskazał organ – w sprawie w ogóle nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Sąd w pełni podziela stanowisko organu wyartykułowane w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej: u.s.g.) mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W myśl art. 45 u.s.g. podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Wskazać przy tym należy, że w zakresie rozporządzania składnikami mienia komunalnego gmina stosuje przepisy prawa cywilnego tak, jak każdy inny podmiot w obrocie prawnym. Co więcej, obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona (art. 50 u.s.g.). W konsekwencji zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wyrażona przez wójta stanowi oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego i nie przybiera formy zaświadczenia w rozumieniu k.p.a., którego funkcja sprowadza się do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że organy wykonawcze gminy, do jakich zalicza się wójt gminy, w zakresie gospodarowania mieniem gminy nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują zatem jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawa niniejsza, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do jej rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym, należy do właściwości sądu powszechnego. Tym samym tutejszy sąd nie uznaje się właściwy ani do kontroli bezczynności organu w sprawie wyrażenia zgody na dysponowanie przez skarżących nieruchomością na cele budowlane, ani też w przedmiocie wyrażania oceny w sprawie formy, w której zgoda taka powinna zostać ujęta. Z akt sprawy wynika bowiem, że wolą organu jest zawarcie umowy cywilnoprawnej określającej zasady korzystania przez skarżących z nieruchomości gminnych, nie jest jednak rolą sądu administracyjnego wypowiadanie się w tym przedmiocie. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając, że skarga nie dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków strony, wynikających z przepisów prawa orzeczono jak w pkt I sentencji postanowienia. Orzeczenie o zwrocie opłaty sądowej znajduje swoje uzasadnienie w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.