II SAB/Wr 463/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Asesor WSA Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia NSA, Olga Białek Władysław Kulon, Adam Habuda (spr.) Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Dominik Dymitruk Halina Filipowicz-Kremis, , , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi K. O. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa pod realizację inwestycji drogowej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, dnia 8 kwietnia 2024 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejecie nieruchomości – działki nr [...], położonej w obrębie [...] R. – na podstawie decyzji Wojewody nr 15/2023 z dnia 4 lipca 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie skrzyżowania dróg w G. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 35§1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 36§1 i 2 k.p.a. poprzez brak podejmowania przez organ czynności zmierzających do zakończenia postępowania i ustalenia należnego skarżącemu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; 2) art. 8 i 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie oraz wyznaczeniem niezgodnego z przepisami terminu zakończenia postępowania; 3) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania przez organ prawa skarżącego do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki. W rozwinięciu skarżący przedstawił chronologię i przebieg postępowania, i na tej podstawie, odwołując się do przepisów oraz orzecznictwa, wywiódł uzasadnienie dla skargi. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zwrócił się o jej oddalenie, podkreślając, że wszelkie opóźnienia w sporządzaniu operatu wynikały z konieczności ustalenia przez biegłą okoliczności istotnych, a organ nie miał wpływu na to wpływu. Wojewoda zwrócił tez uwagę, że postępowanie w tego rodzaju sprawie ma charakter złożony, i organ ma obowiązek uzyskać stanowisko biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sąd uwzględnił skargę w zakresie przewlekłości organu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej także jako p. p. s. a., kontrola sądowa działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość zarzucana Wojewodzie Dolnośląskiemu w sprawie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość skarżącego, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa w związku z decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Odtwarzając czynności organu trzeba zaznaczyć, że postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r. Wojewoda powołał biegłego do sporządzenia operatu ustalającego wartość nieruchomości, oznaczając 30-dniowy termin na jego sporządzenie. Zawiadomieniem z 21 sierpnia 2023 r. organ poinformował strony postępowania, że nie sporządzono jeszcze wyceny. Wskutek wniosku biegłej z 12 września 2023 r. o przedłużenie terminu na sporządzenie operatu, Wojewoda, postanowieniem z dnia 18 września 2023 r. przedłużył termin do dnia 31 października 2023 r. Zawiadomieniem z dnia 10 października 2023 r. Wojewoda poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy, wskazując 30 listopada 2023 r. Wskutek ponownego wniosku biegłej o przedłużenie terminu na sporządzenie wyceny, Wojewoda prolongował ten czas do 30 listopada 2023 r. Następnie, dnia 29 listopada 2023 r. organ zawiadomił strony, uwzględniając konieczność uzyskania operatu, o nowym terminie załatwienia sprawy, wskazując 30 stycznia 2024 r. Zawiadomieniem z dnia 26 stycznia 2024 r., nadal nie dysponując operatem, Wojewoda poinformował strony, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 29 marca 2024 r. Zawiadomieniem z dnia 22 marca 2024 r. organ ponownie przedłużył termin, deklarując, że sprawa zostanie załatwiona do 29 maja 2024 r. Z akt sprawy wynika, że biegła dostarczyła operat Wojewodzie w dniu 29 kwietnia 2024 r. Wojewoda pismem z dnia 7 maja 2024 r. zawiadomił o sporządzeniu operatu i wskazał, że zostały zebrane materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Skarżący złożył ponaglenie pismem z dnia 24 stycznia 2024 r., uznane za nieuzasadnione. Jednym z przejawów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasady legalności (art. 7 Konstytucji oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego) jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k.p.a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k.p.a. ). Artykuł 35§1 ustawy k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k.p.a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 36§1 k.p.a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Według art. 37§1 pkt 1 k.p.a., bezczynność następuje wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1. Z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37§1 pkt 2). W sprawie znajduje zastosowanie przepis szczególny, ponieważ według art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności nadano z dniem ostateczności, to znaczy 9 sierpnia 2023 r. Jest okolicznością niekwestionowaną, że sprawy nie załatwiono w ciągu 60 dni od dnia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też nie załatwiono jej w terminach określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, ponieważ postępowanie prowadzono dłużej, niż było to niezbędne. W orzecznictwie podkreśla się, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego lub wcześniej przez sam organ zakreślonego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II GSK 277/23). Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 58/22). Sąd uwzględnił, że dla załatwienia sprawy niezbędny był operat, dokument wyceniający nieruchomość, sporządzany przez biegłego. Trzeba podkreślić, że Wojewodę oraz skarżącego łączy relacja prawna zobowiązująca organ do załatwienia sprawy w określonym czasie. Jednocześnie, dla zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego, nawiązuje się relacja prawna pomiędzy Wojewodą a uprawnionym do sporządzenia operatu podmiotem. Konsekwencje nienależytej realizacji tej drugiej relacji, w szczególności opóźnienia, prolongaty, nie powinny oddziaływać na prawny obowiązek Wojewody względem skarżącego, w zakresie załatwienia jego sprawy w odpowiednim terminie. Tym samym trudności komunikacyjne organu z biegłym, wnioski biegłego o wydłużenie terminu wskazanego przez organ na sporządzenie dokumentu, nie mogą sanować przewlekłości, ponieważ to na organie ciąży obowiązek takiej organizacji postępowania, w tym takiego współdziałania z biegłym i egzekwowania od niego wykonania zleconych zadań, aby podmiot zainteresowany (skarżący) nie doznał uciążliwości związanych z przedłużającym się postępowaniem. Kontrolując opieszałość organu w aspekcie przewlekłości, która ma charakter ocenny, Sąd uznał, że Wojewoda działał nieefektywnie, ponad rozsądną miarę wydłużał termin na załatwienie sprawy, formalnie ekskulpował się od bezczynności prolongując terminy, i dla takiego postępowania Sąd nie odnalazł usprawiedliwienia w charakterze i dokumentacji sprawy. Doprowadziło to do orzeczenia o przewlekłości (pkt I sentencji). Sąd ocenił jednak, że uchybienie Wojewody nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji). "Rażący" w języku polskim to wyraźny, duży, rzucający się w oczy, stwierdzalny bez żadnych wątpliwości. W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, wahań, ewidentnie, bezdyskusyjnie, drastycznie, bez żadnego usprawiedliwienia, można stwierdzić, że naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. O rażącym naruszeniu prawa świadczy wielokrotne wykroczenie ponad określony termin (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt III OSK 995/21, z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 2528/21, z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 659/23). Przykładając te miary do realiów sprawy Sąd takich znamion w przewlekłości Wojewody nie odnalazł. Uwzględniono, że organ korespondował z biegłą w celu uzyskania operatu, informował strony o kolejnych przedłużeniach, zważono, że komplikacje wynikające z przyczyn leżących po stronie biegłej w jakiś sposób, obiektywnie rzecz biorąc, ograniczają faktyczne możliwości organu, natomiast wyznaczenie innego biegłego wcale nie musi prowadzić do szybszego sporządzenia dokumentu, biorąc pod uwagę związane z tym procedury. Nie mamy wreszcie do czynienia z kilkunastokrotnym przekroczeniem ustawowego terminu, przynajmniej w chwili wniesienia skargi. Uwzględniając, że w dokumentacji nie znajduje się akt załatwiający sprawę skarżącego, Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy wyznaczając na to 30 dni, opierając się na terminie, jaki przewidują przepisy, biorąc pod uwagę czas, jaki już upłynął oraz fakt, że dokument w postaci operatu jest już w dyspozycji organu (pkt III sentencji). W zakresie stwierdzenia bezczynności Sąd oddalił skargę (pkt IV), ponieważ organ, na podstawie art. 36§1 i §2 k.p.a. zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując nowy termin. Ponadto zwłoka organu nie była podyktowana wyłącznie przyczynami leżącymi po jego stronie, zaś brak operatu uniemożliwiał wydanie decyzji. W konsekwencji, skoro ustawodawca odróżnił przewlekłość od bezczynności, to Sąd, chcąc zwrócić uwagę na wadliwość postępowania Wojewody przypisał mu przewlekłość, jednak nie stwierdził bezczynności, skoro w art. 37§1 pkt 1 mowa o "terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1". O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205§2 p.p.s.a.. uwzględniając wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika (pkt V sentencji). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.