II SAB/Wr 490/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E.B.-K. na bezczynność i przewlekłość Nadleśniczego Nadleśnictwa G. w przedmiocie rozpoznania odwołania od protokołu ostatecznego szacowania szkód oddala skargę w całości. E. B. (dalej jako skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła dnia 17 listopada 2023 r. skargę na bezczynność oraz przewlekłe postępowanie Nadleśniczego Nadleśnictwa G. (dalej Nadleśniczy, organ) w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącej z dnia 1 grudnia 2021 r. od protokołu nr [...] ostatecznego szacowania szkód sporządzonego dnia 20 lutego 2021 r. oraz wobec nieprzekazania w ustawowym terminie przez Nadleśniczego ponaglenia z dnia 13 października 2023 r. do organu wyższego stopnia. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania w terminie 7 dni; 2) stwierdzenia bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny; 4) przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zawnioskowała o dopuszczenie dowodów uzupełniających w postaci wyroków sądowych o sygn. II SAB 1484/22 oraz II SA/Wr 462/22 oraz ponaglenia skarżącej z dnia 13 października 2023 r. wraz informacjami pocztowymi. W uzasadnieniu skarżąca przypomniała przebieg postępowania prawnego zwieńczonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2022 r. sygn. II SAB/Wr 1484/22. Następnie skarżąca przywołała wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Wr 462/22 uchylający postanowienie Nadleśniczego z dnia 11 kwietnia 2022 r., którym odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od protokołu ostatecznego szacowania szkód. Skarżąca wskazała, że do dnia 13 października 2023 r. organ ponownie nie rozpoznał jej sprawy, co spowodowało wniesienie ponaglenia do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu - ponaglenie doręczono Nadleśniczemu dnia 17 października 2023 r. Skarżąca podkreśla, że organ nie rozpoznał jej odwołania od protokołu szacowania szkód, do czego był zobowiązany wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2023 r., i nie zareagował na ponaglenie. Skarżąca wskazała na negatywne odczucia i naruszenie prawa wywołane takim zachowaniem organu. W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej oddalenie. Pismem datowanym na 17 stycznia 2024 r. (data wpływu 22 stycznia 2024 r.) skarżąca podtrzymała złożoną skargę podkreślając, że na dzień wniesienia skargi istniał stan bezczynności oraz przewlekłości. W jej ocenie czynności organu, w tym te związane z gromadzeniem materiałów, były pozorne. Organ, pismem z dnia 31 stycznia 2024 r. zanegował twierdzenia skarżącej podnosząc skomplikowany charakter sprawy, konieczność dogłębnej analizy dokumentacji oraz przedwczesność ponaglenia. Organ zwrócił uwagę na podejmowane działania oraz okoliczności związane z gromadzeniem stosownej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie została uznana za zasadną. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza - co wynika z art. 149 § 1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. W szczególności ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Artykuł 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej jako k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 § 2 k.p.a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania - powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Strona, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli: 1) organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1; 2) organ prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Bezczynność jest napiętnowana przez ustawodawcę, literatura prawnicza także traktuje to zjawisko jako patologię administracyjną. Silnie odczuwanym od dłuższego czasu, mocno eksponowanym w wypowiedziach sądów europejskich i krajowych problemem jest ten rodzaj patologii, który zwykło się określać mianem bezczynności, milczenia, opieszałości czy inercji administracji albo opisywać zwrotami ściślej odzwierciedlającymi procesowy aspekt analizowanego zjawiska, takimi jak zwłoka w załatwieniu sprawy, niezałatwienie jej w przewidzianym przez prawo lub ustalonym w trybie urzędowym terminie, przewlekłość postępowania bądź jego zastój (G. Łaszczyca, Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 1, s. 52, P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 53). Stan wywołany wskazanym typem naruszeń prawa polegających na zaniechaniu działania przez administrację to, trzymając się ustawowych wyrażeń: bezczynność i - mówiąc o jej przejawie - niezałatwienie sprawy w terminie (we właściwym terminie lub terminie ustalonym stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (Z. Kmieciak, Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego (w:) Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 257). W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 171/20, CBOIS). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, dłuższym niż to jest konieczne, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 349/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k.p.a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 37). Przedmiot sporu stanowi zarzucana organowi bezczynność oraz przewlekłość w sprawie rozpoznania odwołania skarżącej od protokołu ostatecznego szacowania szkód łowieckich. Pierwotnie organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jednak Sąd uchylił odmowne postanowienie Nadleśniczego. Przedmiotowy wyrok uzyskał status prawomocności dnia 21 września 2023 r. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r. Nadleśniczy przywrócił termin do wniesienia odwołania od protokołu szacowania szkód łowieckich. Pismem z tego samego dnia organ poprosił skarżącą o dostarczenie dokumentacji fotograficznej i kopii protokołu. Z akt sprawy wynika, i nie kwestionuje tego skarżąca, że korespondencja pocztowa zawierająca postanowienie organu została dostarczona dnia 16 listopada 2023 r. (w materiałach sprawy znajduje się stosowny dokument pocztowy). Organ wskazuje także wcześniejsze informacje o wydaniu postanowienia kierowane do skarżącej drogą komunikacji elektronicznej. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2023 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we Wrocławiu stwierdził bezczynność Nadleśniczego (bez rażącego naruszenia prawa) w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (w odpowiedzi na ponaglenie skarżącej datowane na 13 października 2023 r.), i jednocześnie zobowiązał Nadleśniczego do załatwienia sprawy do końca listopada 2023 r. W dniu 28 listopada 2023 r. wpłynęła do organu datowana na 23 listopada 2023 r. korespondencja od skarżącej, stanowiąca odpowiedź na prośbę z dnia 9 listopada 2023 r., w której to skarżąca przesyła protokół oraz dokumentację fotograficzną. Decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania została wydana dnia 29 listopada 2023 r., i doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 7 grudnia 2023 r. (stosowne dokumenty pocztowe w aktach). Istotę skargi wyznacza zarzut opieszałości organu w sprawie rozpoznania odwołania od protokołu szkód łowieckich. Organ załatwił sprawę wydając decyzję odszkodowawczą w dniu 29 listopada 2023 r. (a więc już po wniesieniu skargi sądowej). W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę wyrok o sygn. II SA/Wr 462/22, prawomocny od dnia 21 września 2023 r., Sąd w istocie rzeczy zobowiązał organ do ponownej analizy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sekwencję działań organu wyznacza najpierw ewentualne przywrócenie terminu, a następnie - w przypadku jego przywrócenia - rozpoznanie złożonego odwołania. Jak już wyżej wskazano, wykonując wyrok Sądu, Nadleśniczy przywrócił termin do wniesienia odwołania (postanowienie wydane w dniu 9 listopada 2023 r. i doręczone 16 listopada 2023 r.). Rozpoznanie złożonego odwołania zwieńczyła decyzja merytoryczna wydania dnia 29 listopada 2023 r., i doręczona 7 grudnia 2023 r. Sąd w niniejszym postępowaniu zważył, że obowiązek rozpatrzenia odwołania skarżącej od protokołu szkód datowanego na 1 grudnia 2021 r., wskutek opisanych wyżej zdarzeń prawnych, zaktualizował się dopiero po uprawomocnieniu się wyroku o sygn. II SA/Wr 462/22, i po orzeczeniu organu przywracającym termin do wniesienia odwołania. Bezczynność, zgodnie z przywołanymi wcześniej przepisami k.p.a. występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35. Termin w języku polskim to czas przeznaczony na wykonanie danego zadania, jak też konkretna data, kiedy ma cos nastąpić (Słownik języka polskiego PWN). W postępowaniu administracyjnym o tak rozumianym terminie mowa w art. 35 k.p.a. Według art. 35 § 1 k.p.a. organy są zobowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a w myśl art. 35 § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W realiach sprawy funkcjonalnym odpowiednikiem wszczęcia postępowania, o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. jest skutek prawomocności wyroku WSA, co nastąpiło dnia 21 września 2023 r. Przypomnieć należy, że Sąd nakazał ponownie rozpoznać sprawę przywrócenia terminu, a także, w przypadku ustalenia, że brak było pouczenia o prawie wniesienia odwołania, nakazał rozpatrzyć odwołanie merytorycznie. Skarżąca miała prawo wniesienia ponaglenia, z którego skorzystała pismem datowanym na 13 października 2023 r. uznając, że jej sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Trzeba przy tym nadmienić, że ponaglenie dotyczyło sprawy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Analizowana skarga dotyczy nierozpoznania w ustawowym terminie odwołania od protokołu szacowania szkód. Jak już wcześniej zaznaczono, organ przywrócił termin postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r., zaś decyzją z dnia 29 listopada 2023 r. merytorycznie załatwił sprawę rozpatrując odwołanie i wydając stosowne rozstrzygnięcie (niweczy to wniosek skarżącej o rozpoznanie odwołania). Sąd zauważył, że w dacie wniesienia skargi, to znaczy w dniu 17 listopada 2023 r. załatwiona była już kwestia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zważywszy chronologię zdarzeń w postępowaniu Sąd nie dopatrzył się ani bezczynności, ani przewlekłości w postępowaniu organu. Bezczynności organ dopuściłby się wtedy, gdyby na dzień wniesienia skargi można mu przypisać niezałatwienie sprawy w terminie z art. 35 k.p.a., a więc ze zbędną zwłoką, w tym z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 35 § 3. Sąd uznał, że prawomocny wyrok nakazujący ponownie rozpoznać sprawę przywrócenia terminu należy widzieć w związku z jego konsekwencją, czyli wydaniem postanowienia o przywróceniu terminu. Niespełna miesiąc po wydaniu tego postanowienia i doręczeniu go skarżącej organ wydał decyzję merytoryczną orzekając o odszkodowaniu. W chwili wniesienia skargi (17 listopada 2023 r.) organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ nie upłynął jeszcze okres 2 miesięcy od daty prawomocności wyroku zobowiązującego organ do ponownej analizy wniosku w sprawie przywrócenia terminu. Ponadto stosowne postanowienie o przywróceniu terminu wydano dnia 9 listopada 2023 r., a dopiero po tym akcie może nastąpić wydanie aktu załatwiającego sprawę odszkodowania. Decyzja merytoryczna została wydana 29 listopada 2023 r., a więc niespełna 3 tygodnie po postanowieniu przywracającym termin. Zważywszy czynności, jakie podejmował organ i charakter sprawy Sąd nie dopatrzył się u organu nadmiernej zwłoki, ani też wykroczenia poza terminy ściśle sprecyzowane. Nie można więc przyjąć, że sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a więc zarzut bezczynności nie jest usprawiedliwiony. Przewlekłość miałaby miejsce wtedy, gdyby postępowanie prowadzono dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd z urzędu uwzględnił wyrok o sygn. II SAB/Wr 1484/22, w którym stwierdził przewlekłość Nadleśniczego (bez rażącego naruszenia prawa), trzeba jednak podkreślić, że sprawa dotyczyła opieszałości w związku z przywróceniem terminu do wniesienia odwołania, zaś już w momencie orzekania sprawa była załatwiona. Tylko na marginesie można zaznaczyć, że sposób jej załatwienia nie sprostał późniejszej kontroli sądowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. II SA/Wr 462/22). W kontrolowanym postępowaniu, z perspektywy czasu jego prowadzenia, biorąc pod uwagę podejmowane przez organ czynności, w tym korespondencję ze skarżącą, odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami, w szczególności następującymi po dacie uprawomocnienia się wyroku, Sąd nie dostrzegł potwierdzenia dla zarzutu przewlekłości. W ocenie Sądu postępowanie zmierzało do bezpośredniego załatwienia sprawy, nie można stwierdzić, aby organ działał nieefektywnie lub też dokonywał czynności pozornych, w celu przedłużenia postępowania ponad potrzebę. Nieprzekazanie w ustawowym terminie ponaglenia organowi wyższego stopnia, co podnosi skarżąca, nie jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, którego podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1457/19, CBOIS). W konsekwencji nie jest aktem ani czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i nie podlega kognicji sądu administracyjnego, także z perspektywy ewentualnej opieszałości w tym zakresie. Uwzględniając przywołane przepisy prawne i poczynione rozważania Sąd orzekł o oddaleniu skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.