II SAB/Wr 5/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spraw.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi D. i M. W., J. W. i M. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie robót budowlanych na terenie działki nr [...] AM-1 w N. D., polegających na wykonaniu przyłączy wodociągowych postanawia I. umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu; II. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. D. W., M. W., J. W. i M. W. wnieśli w dniu 26 lutego 2004 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Skarżący wyjaśnili, że skarga dotyczy bezczynności "DINB we W. i PINB we W." w przedmiocie "dzikiego budownictwa zabierającego nam zakupioną działkę nr [...]". Uzasadniając bezczynność organów skarżący, między innymi, napisali: "...Nie chcą prowadzić żadnego postępowania i wszystkie czynności wykonują za dzikiego inwestora pozwalając mu na dorabiane dokumentów. Przez środek naszej zakupionej działki nr [...] został przeprowadzony bez naszej zgody wodociąg wody zimnej do działki nr [...] i dalej do działek kolesiów mających działki przy obwodnicy w T. Dokumenty i mapy geodezyjne są fałszowane i nanoszone dzikie budownictwo [...] Z naszej zakupionej posesji odcięto nam bezprawnie prąd i wodę. Wodę doprowadzono z naszego zakupionego budynku odcinając ją i przeprowadzono przez środek naszej działki bez naszej zgody. Odcięto nam również prąd a budynek jest prawdopodobnie pod ochroną konserwatora zabytków. Z tych względów wnosimy o doprowadzenie do naszej działki wody i prądu do stanu pierwotnego i zabranie – przełożenie wodociągu biegnącego przez środek naszej posesji". Do skargi dołączono zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. złożone w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w dniu 27 stycznia 2004 r. podpisane przez D. W. oraz jej pismo złożone w Starostwie Powiatowym w T. w dniu 3 listopada 2003 r. zawierające wniosek o "natychmiastowe zabranie dzikich przyłączy wody biegnących przez moje działki nr [...] i [...] w N. D. oraz doprowadzenie bezprawnie odciętego ujęcia zimnej wody do mojego budynku na działce nr [...]". Pismo to, Starosta T. przekazał do załatwienia zgodnie z kompetencjami Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. (pismo z dnia 17 listopada 2003 r. również dołączone do skargi). Podczas postępowania sądowadministracyjnego skarżąca D. W. złożyła wniosek o wyłączenie wszystkich sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wniosek ten postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2005 r. ( II SO/Po 5/05) został oddalony. Wskazane postanowienie stało się prawomocne z dniem 18 września 2008r. W tej sytuacji wobec nieprecyzyjnych żądań zawartych w skardze, na wezwanie Sądu skarżący oświadczyli, że skarga w niniejszej sprawie dotyczy jedynie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (pismo z dnia 24 kwietnia 2009 r., K-174). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wskazał, że sprawa w której zarzucono mu bezczynność załatwiona została przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ ustosunkował się do skargi poprzez przedstawienie w porządku chronologicznym przebiegu postępowania. Wynika z niego, że w dniu 15 czerwca 2004 r. zawiadomiono o wszczęciu na wniosek D. W. dwóch odrębnych postępowań administracyjnych: w sprawie sposobu wykonywania robót budowlanych polegających na wybudowaniu przyłączy wodociągowych na działce nr [...], AM-1, obręb N. D. oraz na działce nr [...], AM-1, obręb N. D. W toku obu postępowań przeprowadzone zostały w obecności D. W., oględziny nieruchomości. Prowadzono również czynności związane z wnioskiem skarżącej o wyłączenie osoby pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., który to wniosek rozpatrzono negatywnie a podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie poddane zostało kontroli instancyjnej. Dalej organ przedstawił czynności procesowe podejmowane w toku postępowań administracyjnych. Wskazał też, że postępowania o których mowa w zawiadomieniach z dnia 15 czerwca 2004 r. zakończone zostały przez wydanie decyzji administracyjnych z dnia 29 lipca 2005 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na budowie przyłączy wodociągowych na działce nr [...] oraz decyzji nr [...] nakazującej D. W., M. W., M. W. i J. W. rozbiórkę części przyłącza wodociągowego znajdującego się w studzience zlokalizowanej na działce nr [...] , AM-1 w N. D. Obie decyzje zostały zakwestionowane przez strony w trybie odwoławczym, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., dnia 10 października 2005 r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...], zaś decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...]. Organ wyjaśnił również, że orzeczenia organu odwoławczego zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego a ponadto strony wystąpiły do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie o stwierdzenie ich nieważności. Reasumując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. stwierdził, że zakończył postępowania w sprawie sposobu wykonywania robót budowlanych polegających na wybudowaniu przyłączy wodociągowych na działce nr [...] w formie decyzji administracyjnych. D. W. w piśmie procesowym z dnia 18 marca 2009 r. (K-135) stwierdziła, że odpowiedź na skargę nie jest obiektywna i "nie zawiera wszystkich dokumentów". Skarżąca podkreślała, że "PINB był mecenasem dzikich inwestorów". Twierdziła, że groził jej "zniszczeniem za dochodzenie praw materialnych przed sądem", zarzucała, że decyzje wydawane były przez osobę, która według wyroku WSA w Warszawie powinna być wyłączona. Wskazała, że pismem z dnia 3 listopada 2003r. zwróciła się do Starostwa "o zabranie dzikich przyłączy wody poprowadzonych przez środek naszej posesji bez naszej wiedzy i zgody". Podniosła, że za wszystko jest karana, gdyż PINB i DWINB "nie ściga dzikich inwestorów" lecz gnębi i karze skarżącą. Ponadto "PINB nie chce ustalić, do kogo należą dzikie przyłącza wody i wydaje postanowienie nr [...] . PINB pozostaje w bezczynności do postanowienia GINB z 26 kwietnia 2004 r. dotyczącego przełożenia wodociągu biegnącego przez środek posesji - działki nr [...] w kierunku obwodnicy (ostatnia strona postanowienia)". Zarzuciła również, że decyzja PINB nr [...] wydana na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego "wychodzi z obiegu - traci ważność po upływie dwóch miesięcy". Skarżąca uważa, że "decyzją tą zostałam ukarana nakazem rozbiórki przyłączy, które legalnie zakupiłam". Podnosi ponadto: "mimo, że decyzje są bezwzględnie nieważne a decyzja [...] wyszła z obiegu DWINB wydane są decyzje [...] i [...] i GINB nie chciał stwierdzić nieważności decyzji i bezpodstawnie zawiesił postępowanie...". W dalszej części pisma strona przytoczyła merytoryczne argumenty, które - w jej ocenie – świadczą o wadliwości obu decyzji i potwierdzają konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W toku postępowania sądowego D. W. złożyła również wniosek o dołączenie do akt sprawy pisma PINB w T. z dnia 8 maja 2003 r. znajdującego się w aktach sprawy II SA/Wr 176/04 na K-167 oraz o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wypisów i wyrysów z mapy dla działek nr [...] i [...] z 1960 r. oraz dla tych działek po ich podziale na działki nr [...]; [...]; [...] i [...]. Wniosła też o dołączenie aktów własności ziemi. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił odmówić przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów, gdyż w sprawie o bezczynność organu pozostają one bez znaczenia. Uwzględnił natomiast wniosek strony o dołączenie do akt kopii pisma PINB z dnia 8 maja 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd zobowiązany jest umorzyć postępowanie jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W doktrynie wyrażony został pogląd, że postępowanie sądowadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa administracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis Warszawa 2008, s. 403). Umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym ma więc miejsce, gdy wystąpi zdarzenie prawne, które ze względu na jego trwałe skutki prawne powoduje, że postępowanie nie może dalej toczyć się dla rozpoznania sprawy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia obecnie. Należy bowiem wskazać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. polegająca na nierozpatrzeniu wniosku D. W. wniesionego w dniu 3 listopada 2003 r. do Starosty T. a następnie przekazanego przez ten organ, pismem z dnia 17 listopada 2003 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami. Wniosek D. W. zawarty w piśmie z dnia 3 listopada 2003 r. dotyczył zaś "zabrania dzikich przyłączy wody biegnących przez moje działki nr [...] i [...] w N. D.". Taki przedmiot skargi na bezczynność wynika z treści samej skargi wniesionej do Sądu w dniu 26 lutego 2004 r. jak też z załączonych do tej skargi dokumentów (w tym przywołanych wyżej pism z dnia 3 i 17 listopada 2003 r. oraz zażalenia na bezczynność wniesionego w dniu 27 stycznia 2004 r.). Analiza zawartych w nich wywodów wskazuje, że skarżący żądali od organu doprowadzenia do likwidacji nielegalnie wybudowanych przyłączy wody, który według nich przebiegają w kierunku obwodnicy trzebnickiej przez środek stanowiących ich własność działek nr [...] i nr [...]. W tym miejscu zaznaczyć należy, że skarga na bezczynność ograniczona została tylko do braku działań organu w odniesieniu do przyłączy zlokalizowanych na działce nr [...]. Zdaniem Sądu tak określony przedmiot skargi potwierdzają również inne pisma procesowe składane do Sądu przez D. W. I tak, w piśmie z dnia 6 maja 2004 r. (K-17) wyjaśniła ona, że "bezczynność dotyczyła nie podejmowania czynności w sprawie bezprawnego przeprowadzenia przez naszą zakupioną nieruchomość [...] przewodów ujęcia zimnej wody". Z kolei w piśmie z dnia 12 maja 2004 r. (K-18) poinformowała Sąd, że organy "nie chcą podjąć postępowania w sprawie bezprawnego przeprowadzenia przez środek mojej zakupionej działki przewodów prowadzących w kierunku obwodnicy T.". W piśmie z dnia 11 listopada 2008 r. (K-93) wskazała (między innymi), że "PINB w T. pozostaje w bezczynności [...] nie wydał nakazu rozbiórki z art. 48 prawa budowlanego do dzikich przyłączy wody biegnących przez środek naszych posesji". Stwierdzić więc należy, że wniosek D. W. z dnia 3 listopada 2003 r. który przekazany został do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. zawierający żądanie doprowadzenia do likwidacji (rozbiórki, usunięcia) przyłączy wody, które według wnioskodawczyni wybudowane zostały nielegalnie (bez pozwolenia na budowę), spowodował wszczęcie przed organem nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie sposobu wybudowania owych przyłączy, o czym świadczy treść zawiadomień z dnia 15 czerwca 2004 r. Wszczęte w ten sposób postępowanie – w zakresie wynikającym z wniosku D. W. z dnia 3 listopada 2003 r. - winno było być zakończone w sposób wynikający z art. 104 k.p.a., przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny kończącej postępowanie w inny sposób, w terminie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy oraz z wypowiedzi skarżących jak i organu administracji bezsprzecznie wynika, że w chwili wniesienia skargi na bezczynność, sprawa wszczęta wnioskiem D. W. z dnia 3 listopada 2003 r. nie została przez właściwy organ załatwiona w formie prawem przewidzianej, co potwierdzało istnienie w tym momencie stanu bezczynności organu. Z bezczynnością organu w postępowaniu administracyjnym mamy bowiem do czynienia, gdy w ustalonym w k.p.a. terminie lub w akcie szczególnym, organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadminstracyjnym w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego ustalonego na dzień wydania orzeczenia (np. orzeczenie NSA z dnia 23 września 1986 r. IV SAB 8/86, ONSA 1986, Nr 2, poz. 50, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 czerwca 2006 r. II SAB/Bk 37/06). Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest bowiem ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydania aktu administracyjnego będzie - w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego - dopuszczalne, uzasadnione i celowe. Przepis art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w przypadku, gdy Sąd uzna skargę na bezczynność organu za uzasadnioną, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania aktu względnie dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Cel ten nie może być zrealizowany, jeżeli przed rozpoznaniem skargi organ usunie stan bezczynności przez, np. wydanie żądanego aktu. Zważyć zatem należy, że w niniejszej sprawie między datą złożenia skargi do Sądu (26 lutego 2004 r.) a datą jej rozpoznania przez Sąd (16 lipca 2009 r.) stan faktyczny sprawy uległ zasadniczym zmianom. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. podjął czynności procesowe zmierzające do doprowadzenia do rozpatrzenia wniosku D. W. z dnia 3 listopada 2003 r., o czym zawiadomił strony pismem z dnia 15 czerwca 2004r. W piśmie tym określony został przedmiot postępowania: w sprawie sposobu wykonywania robót budowlanych polegających na budowie przyłączy na działce nr [...]. Postępowanie to – co w świetle akt administracyjnych nie budzi wątpliwości - zainicjowane zostało wnioskiem D. W. zawartym w piśmie z dnia 3 listopada 2003 r. a jego przedmiot pokrywa się z żądaniem "usunięcia dzikich przyłączy", które jak strona podnosiła zostały wykonane nielegalnie na działce oznaczonej nr [...] stanowiącej jej własność. Istotne również jest, że postępowanie to zakończone zostało decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 29 lipca 2005 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, którą rozstrzygnięto o dalszym bycie "dzikich przyłączy" nakazując skarżącym rozbiórkę części przyłącza znajdującego się w studzience zlokalizowanej na działce nr [...]. Na marginesie zauważyć należy, że orzeczenie to odnosi się do jednego przyłącza zlokalizowanego przez organ na tej działce, poza przyłączem biegnącym do budynku. Powyższa decyzja doręczona została skarżącym, którzy skorzystali z trybu odwoławczego. W rezultacie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 10 października 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzupełniająco zauważyć też należy, że przedstawione orzeczenie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 721/05 skargę odrzucił. Wobec przedstawionych wyżej ustaleń przyjąć należało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wydając opisaną wyżej decyzję, rozpatrzył sprawę "usunięcia" nielegalnie wybudowanych przyłączy wody na działce nr 96/1 zainicjowaną wnioskiem D. W. z dnia 3 listopada 2003 r. W tym stanie faktycznym i prawnym, stwierdzić należy, że bezczynność organu nadzoru budowlanego istniejąca w dacie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, została przez ten organ usunięta przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd. Na skutek powyższego orzeczenia przestał zatem istnieć stan bezczynności. W takich okolicznościach orzekanie w sprawie bezczynności organu na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stało się bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych. Skład orzekający opowiada się za poglądem, że brak jest podstaw merytorycznego rozpatrzenia skargi na bezczynność, jeżeli organ wydał żądany akt lub podjął stosowną czynność po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Stanowisko takie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. , sygn. akt I OPS 6/08 przyjął, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa , co do których pozostawał w bezczynności. Dodać również należy, że przedmiotem kontroli jaką Sąd dokonuje w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu, jest jedynie zbadanie, czy organ wydał przed rozpoznaniem skargi akt lub podjął czynność do których był prawem zobowiązany, inaczej mówiąc Sąd ustala, czy organ pozostaje w bezczynności czy też nie. W postępowaniu tym Sąd nie dokonuje natomiast oceny zgodności z prawem podjętego aktu. Skarga na bezczynność organu nie stanowi środka prawnego służącego do wzruszenia wydanego aktu z tego względu, że skarżąca się z nim nie zgadza lub uważa, że narusza on obowiązujące przepisy. Dlatego też wszelkie argumenty podnoszone w toku tego postępowania przez D. W., zmierzające do wykazania wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 29 lipca 2005 r. nr [...], pozostają poza granicami niniejszego postępowania. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, po myśli art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi D. i M. W. oraz M. W. i J. W. – należało umorzyć. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 ww. aktu. Zarządzenie: 1. Proszę odnotować; 2. Proszę odpis postanowienia z uzasadnieniem i z pouczeniem o skardze kasacyjnej doręczyć skarżącym oraz organowi administracji; 3. Kalendarz 30 dni na ewentualne wywiedzenie skargi kasacyjnej. 22.07.2009 r.