II SAB/Wr 50/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z/s w [...] na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 14 kwietnia 2021 r. strona skarżąca zarzuciła wojewodzie bezczynność lub przewlekłe postępowanie poprzez nierozpoznanie jej odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 20 marca 2020 r. nr 1154/2020, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, na działce nr [...] [...], obręb N. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w prowadzonym przez organ postępowaniu; stwierdzenie, że mają one charakter rażący; zobowiązanie wojewody do bezzwłocznego rozpoznania odwołania, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w przepisie art. 154 § 6 ppsa, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu pełnomocnik strony wskazuje, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało przekazane wojewodzie wraz z aktami sprawy 20 kwietnia 2020 r. Organ odwoławczy do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy, ani nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, co spowodowało, że strona skarżąca wniosła ponaglenie. W jego wyniku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 18 grudnia 2020 r. wydał postanowienie, w którym uwzględnił ponaglenie, wyznaczył termin załatwienia sprawy – 18 stycznia 2021 r., a w razie potrzeby także nakazał podjęcie czynności zapobiegających bezczynności w przyszłości. Podniosła, że mimo zobowiązania Wojewoda Dolnośląski nie załatwił sprawy i nie zawiadomił o przyczynach niezałatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przyczyną długiego rozpoznania odwołania w tej sprawie jest konieczność rozpoznania sprawy w sposób należyty, zgodny z prawem. Nadto dodał, że kolejną przyczyną opóźnienia w niniejszym postępowaniu są braki kadrowe organu. Wskazał także okoliczność, że kolejnymi zawiadomieniami, wydawanymi na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), w okresie grudzień 2020 r. - czerwiec 2021 r. wstrzymywano terminy załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego – Oddział Orzecznictwa Wydziału Infrastruktury Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.): - zawiadomienie z 17 grudnia 2020 r.,- zawiadomienie z 21 stycznia 2021 r.,- zawiadomienie z 23 marca 2021 r., - zawiadomienie z 27 kwietnia 2021 r., - zawiadomienie z 14 maja 2021 r., - zawiadomienie z 7 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność i przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem postępowania jest bezczynność i przewlekłość postępowania wojewody w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 marca 2020 r. Równocześnie podkreślenia wymaga, że skarżąca przed wniesieniem skargi, wyczerpała przysługujące środki zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miał termin, o którym mowa art. 35 § 3 k.p.a. in fine, a więc termin miesiąca. Niewątpliwie w dacie wpływu do organu odwołania od decyzji pierwszej instancji organ powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do rozpoznania odwołania, jednakże takich działań nie podjął. Wobec braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia postępowania z odwołania, skarżąca złożyła za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego ponaglenie skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2020 r. uznał zasadność ponaglenia. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu odwołania. Zdaniem sądu opieszałej postawy organu nie może całkowicie tłumaczyć powoływanie się na braki kadrowe. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby sprawy były załatwiane na bieżąco. Niewątpliwie w takiej sytuacji mając na uwadze wcześniejsze rozważania należy uznać, że mamy do czynienia z opieszałością organu. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania wniosku, ale także nie wypełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a. Wobec powyższego należy uznać, że wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że o ile charakter bezczynności i przewlekłości nie jest tożsamy, to ich zakres jest pokrewny. Przewlekłość będzie więc zagadnieniem szerszym, ze względu na to, że obejmuje swoim zakresem zarówno niepodejmowanie czynności, jak również podejmowanie ich w dużych odstępach czasu ponad wymagane okolicznościami sprawy potrzeby. Zwłoka w załatwieniu sprawy będzie nosić w tym wypadku znamiona zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłość w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Dalej trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Uwzględniając, że skarga dotyczyła nie tylko bezczynności, ale również przewlekłości prowadzonego postępowania, należy dodać, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16.05.2018 r., II OSK 2768/17; z 24.25.2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15.11.2017r., II OSK 1809/16). Biorąc zaś pod uwagę stan faktyczny sprawy, sąd uznał, że organ nie dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa. W ocenie sądu, wykazana bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie noszą cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym sąd orzekł w pkt II wyroku. W tym zakresie sąd podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2020 r. Takie stanowisko sądu wynika z, nie ulegającej wątpliwości trudnej sytuacji covidowej, w jakiej znalazł się kraj, a także z faktu, że kolejnymi zawiadomieniami, wydawanymi na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), w okresie grudzień 2020 r. - czerwiec 2021 r. wstrzymywano terminy załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego – Oddział Orzecznictwa Wydziału Infrastruktury Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.). I tak z dniem 17 XII 2020 r. na okres 30 dni; z dniem 21 stycznia 21 na okres 30 dni; z dniem 23 III 2021 r. na okres 30 dni; z dniem 27 IV 2021 r. na okres 15 dni; z dniem 14 maja 2021 r. na okres 15 dni oraz z dnia 7 VI 2021r. na okres 15 dni. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie sąd zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Ewentualne przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę, czasownikiem (sąd) "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na te okoliczności sąd uznał, że brak podstaw przyznania stronie skarżącej sentencji sumy pieniężnej, dlatego w tym zakresie skargę oddalił (p. IV wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.