II SAB/Wr 501/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości. Gmina W. (dalej jako Gmina lub strona skarżąca) skargą z dnia 22 listopada 2023 r. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako Wojewoda lub organ) bezczynność w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości domagając się zobowiązania Wojewody do wydania w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku decyzji kończącej postępowanie; stwierdzenia, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenia od Wojewody na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych Gmina pismem z dnia 18 września 2017 r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji działki nr [...] oraz działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb K., AM-[...] w trybie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 17a ust. 3 i art. 18 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t. jedn. Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze. zm., dalej jako.). W dniu 13 sierpnia 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie Gminy. W ocenie strony skarżącej w okolicznościach sprawy doszło do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego wobec treści pisma z dnia 8 maja 2019 r., Nr [...], wskazującego na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie komunalizacji nieruchomości, tj. dokumentów dotyczących przekazania nieruchomości przed 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P.(1). Odnosząc się do treści art. 17a ust. 3 u.p.w.u.s. strona skarżąca wywiodła ustawowy obowiązek wszczęcia przez Wojewodę postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę własności nieruchomości oraz do jego zakończenia. Obligatoryjność wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego oznacza, zdaniem strony skarżącej, że Wojewoda nie miał dowolności co do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Ustawowy obowiązek wynikający z przepisów prawa oraz posiadanie przez organ wiedzy o możliwości podlegania nieruchomości pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 u.p.w.u.s. oznacza w ocenie Gminy, że najpóźniej 8 maja 2019 r. Wojewoda wszczął postępowanie w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wojewody wystąpienie Gminy z dnia 18 września 2017 r. nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 u.p.w.u.s. Traktując to pismo jako informację o istnieniu przesłanek do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania we wskazanym trybie, Wojewoda nie wszczął z urzędu postępowania komunalizacyjnego, a co za tym idzie brak jest biegu terminów procesowych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informacje (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 u.p.w.u.s. (vide: postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2203/22). Nadto organ wskazał, że zarzut bezczynności wiązany jest z pismem Wojewody z dnia 8 maja 2019 r., które strona skarżąca uznała za pierwszą czynność podjętą przez organ w sprawie, a co oznacza, że najpóźniej z datą tego pisma nastąpiło wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji działek nr [...] oraz działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb K., AM-[...] . Dalej wskazano, że pismo z dnia 8 maja 2019 r. było adresowane do Dyrektora O. S.A. we W. i stanowi część korespondencji prowadzonej pod nr [...]. Sprawa ta nie posiada charakteru sprawy administracyjnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Pismo z dnia 8 maja 2019 r. nie stanowi więc pisma w sprawie nr [...] (czyli będącej obecnie przedmiotem kontroli – przyp. Sądu). Treścią tego pisma były ogólne informacje przybliżające problematykę ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P. S.A., w związku z licznymi wystąpieniami Gminy sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Do pisma załączony został wykaz szeregu nieruchomości położonych na terenie W., co do których Gmina zgłosiła zasadność wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego (wykaz zawiera 274 pozycje). Zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji działek nr [...] oraz działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb K., AM-[...] . Przeciwnie, wprost i wyraźnie zaznaczono w jego treści, że "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Celem tego wystąpienia było więc zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Ponadto autor odpowiedzi na skargę zauważył, że pismo z dnia 8 maja 2019 r. skierowane zostało do wiadomości Prezydenta, jednak nie sprecyzowano w nim, że chodzi o Prezydenta jako organ reprezentujący Gminę. Prezydent jest również organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarki nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a tego rodzaju nieruchomości dotyczyło wystąpienie Wojewody. W ocenie organu, wbrew też stanowisku zawartemu w skardze, przekazane przez Gminę dokumenty, dotyczą co prawda spornej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że organ dysponował wystarczającą wiedzą do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego. Dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej kwestii czy P. dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości. Końcowo organ powołał wyroki WSA we Wrocławiu wydane w analogicznych sprawach, w których Sąd podzielił stanowisko organu i oddalił skargi Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Uwzględnić należy również, że – w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Sąd w składzie orzekającym wskazuje jednocześnie, że podziela stanowisko wyrażane w orzeczeniach zapadłych w analogicznych sprawach Gminy (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 188/23 i II SAB/Wr 202/23; z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 171/23, z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 189/23, z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 207/23, z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 224/23 – publ. CBOSA). Przyjdzie wyjaśnić, że skarga na bezczynność Wojewody mogłaby odnieść skutek wyłącznie w sytuacji, w której nastąpiłoby wszczęcie postępowania komunalizacyjnego w tej sprawie. Postępowanie komunalizacyjne nie zawisło jednak z dniem 18 września 2017 r. ze względu na pismo Gminy. Wbrew twierdzeniom Gminy o wszczęciu z urzędu takiego postępowania nie świadczy również pismo Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. Przepis art. 17a ust. 1 u.p.w.u.s., na który powołuje się strona skarżąca, stanowi, że gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Z kolei obowiązujący do dnia 17 kwietnia 2020 r. ust. 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Norma prawna przepisu art. 17a u.p.w.u.s. obejmuje swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. i 2 u.p.w.u.s., stały się z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które w ich ocenie spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 u.p.w.u.s. i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege. Złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym, a więc decyzji potwierdzającej w sposób prawnie wiążący fakt uzyskania przez gminę prawa własności. Spisy te podlegały weryfikacji w trakcie postępowania wyjaśniającego i w przypadku niespełnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określona nieruchomość nie znalazła się w wykazie zawartym w decyzji. Konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.p.w.u.s., było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do dnia 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, jest władny podjąć z urzędu postępowanie zawiadamiając o tym strony i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. W kontekście tak ukształtowanego stanu prawnego przyjdzie stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie komunalizacyjne nie mogło zostać wszczęte niejako automatycznie, bez dokonania określonych prawem czynności przez Wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła Gmina dysponująca interesem prawnym. Zatem w dniu wpływu do organu pisma Gminy z dnia 18 września 2017 r. postępowanie komunalizacyjne nie zostało wszczęte. Takiego skutku nie rodziła również okoliczność otrzymania przez stronę skarżącą do wiadomości pisma Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. Pismo to miało charakter ogólny i dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), których komunalizacją Gmina jest zainteresowana, tak więc nie można z takim pismem wiązać skutku w postaci wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnej sprawie. Zgodzić się zatem należy z argumentacją Wojewody, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono pierwszej czynności procesowej podjętej przez Wojewodę w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie wszczynało z urzędu tego rodzaju postępowania. Przeciwny wniosek pozbawiałby Wojewodę możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowania zawiadomienia, przyjmuje się w orzecznictwie, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (zob. wyroki NSA z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1364/97 i z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 321/09, publ. CBOSA). Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji konkretnej nieruchomości. W związku z powyższym należało zgodzić się z Wojewodą, że postępowanie komunalizacyjne nie zostało w sprawie wszczęte, gdyż ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu przez wojewodę nie mogło zostać ono wszczęte bez jego woli. Ponadto jedynie wtedy, gdy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania wszczynanego na wniosek, jest możliwe wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Wynika to z treści art. 61a § 1 k.p.a. Wobec tego, skoro nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, jak również nie było obowiązku wydania postanowienia odmawiającego jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zarzucany w skardze stan bezczynności nie zaistniał. W kontekście poczynionych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, jak i wnioski w niej sformułowane. Zaprezentowane powyżej stanowisko zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, co znalazło swój wyraz w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 3039/23 (dotyczącym analogicznej sprawy strony skarżącej), w którym potwierdzono, że nie ma podstaw do uznania, iż postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte przez organ administracji. A skoro tak, to nie istniał stan faktyczny, który można by zakwalifikować jako bezczynność Wojewody. Przytoczone powyżej okoliczności uzasadniały oddalenie skargi, co nastąpiło na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.