II SAB/Wr 51/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod budowę drogi I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia [...] października 2012 r. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod budowę drogi. Skarżący zarzucił, że Wojewoda pozostaje bezczynny, ponieważ nie wydał decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżącego z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo D. prawa własności nieruchomości położonych w gminie Z. Ś., obręb 0003 S., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr 22/1, AM-13, o pow. 0,3404 ha, nr 31/6 o pow. 07504 ha i nr 31/3, AM-13, o pow. 0,1043 ha. Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na uzasadnienie skargi podano, że w dniu 11 marca 2011 r. na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa obejścia ul. K. w m. Z. Ś. w ciągu drogi wojewódzkiego nr [...]" skarżący przekazał protokołem działki nr 31/3, 31/6, 32/2 i 33/1 na realizację wspomnianego zadania. W związku z art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja ustalająca odszkodowanie ma być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Zdaniem skarżącego decyzja w jego sprawie powinna być wydana najpóźniej do dnia 30 maja 2011 r. Wskazano, że Wojewoda zawiadomieniem z dnia 12 stycznia 2011 r. wszczął postępowanie, w którym jednak dopuścił się bezczynności i przewlekłości oraz rażącego naruszania prawa, czego efektem jest brak decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wskazano, że niewydanie decyzji w sprawie odszkodowania pozbawiło skarżącego możliwości osiągania dochodów i terminowej spłaty zaciągniętych kredytów. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Prezentując kolejne etapy postępowania organ stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) wojewoda został upoważniony do ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stały się, z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 12 ust. 4b tej ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powołany przepis art. 12 ust. 4b ustawy stanowi regulację szczególną w stosunku do terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego i ma jedynie charakter instrukcyjny. W ocenie Wojewody D., dochował on wszelkiej staranności i podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Należy zauważyć, że postępowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ust. 4b w związku z art. 18 ustawy ma charakter złożony i, co do zasady, powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustawa obliguje wojewodę do zasięgnięcia opinii biegłego -rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy stanowi podstawowy i obligatoryjny środek dowodowy w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w przedstawionych przepisach ustawy. Prowadzenie postępowania w tej kategorii sprawach wiąże się z licznymi wnioskami dowodowymi i zarzutami stron postępowania wymagającymi ich bieżącego rozpatrzenia i ustosunkowania się przez organ prowadzący to postępowanie. Należy zauważyć, że w opisywanym postępowaniu operat szacunkowy określający wartość opisanej nieruchomości gruntowej został sporządzony już w dniu 31 października 2011 r. i dawał formalną podstawę do zakończenia postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże na skutek zarzutów skarżącego K. W. w stosunku do tego operatu niezbędnym było podjęcie dalszego postępowania wyjaśniającego mającego na celu odniesienie się rzeczoznawcy majątkowego do tych zarzutów i de facto ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie administracyjnej. W celu rzetelnego ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych tj. przeznaczenia opisanej nieruchomości w dokumentach i aktach planistycznych Wojewoda D. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Z. Ś. w celu uzyskania niezbędnych wyjaśnień i informacji. Czynności te również skutkowały przedłużeniem terminu załatwienia sprawy. Trzeba również dodać, że istnienie spornych interesów stron tego postępowania powoduje, że nie ma ono charakteru postępowania gabinetowego, a wymaga często przeprowadzenia rozprawy z udziałem stron i biegłego rzeczoznawcy majątkowego. W dniu 10 września 2012 r. Wojewoda D. przeprowadził rozprawę administracyjną w niniejszej sprawie. W związku z nieusprawiedliwionym niestawiennictwem biegłego-rzeczoznawcy majątkowego na rozprawie Organ postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) orzekł o wymierzeniu biegłemu grzywny w wysokości 50 zł. Jednocześnie zauważono, że w toku postępowania organ dochował wymogów art. 36 Kpa, tj. powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki. Zdaniem Wojewody D., opisanego rodzaju postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania jest prowadzone przez skarżony organ z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 Kpa) z uwzględnieniem spornych interesów stron tego postępowania, jak i z poszanowaniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania. Następnie pismem procesowym z dnia 6 grudnia 2012 r. pełnomocnik Wojewody D. poinformował, że organ wydał decyzję administracyjną z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], którą ustalił wysokość odszkodowania na rzecz skarżącego z tytułu nabycia z mocy prawa opisanej na wstępie nieruchomości (do pisma dołączono kopię decyzji wraz z uzasadnieniem i dowodem doręczenia stronie postępowania). Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 18 grudnia 2012 r. pełnomocnicy skarżącego podtrzymali skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik skarżącego radca prawny J. C. wniósł nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik organu administracji publicznej wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość w związku z wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie, a ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i z tego względu zostało umorzone. W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Na wstępie należy powiedzieć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w chwili rozpoznawania skargi na rozprawie w obrocie prawnym znajdowała się już decyzja administracyjna Wojewody D., która kończy postępowanie przed tym organem. Skoro tak, to niemożliwe było merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę i zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie decyzji. Zdaniem Sądu wykładnia gramatyczna przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że sąd może uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wtedy, gdy w chwili orzekania stan bezczynności trwałby nadal. Przy czym istotą postawionego organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności, jest stwierdzenie, że organ nie wykonuje czynności prawem przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę czynnościami w postępowaniu administracyjnym, które należą do organu, są przede wszystkim działania zmierzające do rozpoznania sprawy administracyjnej i wydania decyzji rozstrzygającej daną sprawę. Z tego zaś wynika, że w przypadku zakończenia postępowania przed organem administracji przed dniem wyrokowania (zamknięciem rozprawy) nieaktualna jest już realizacja interesu skarżącego, mocą orzeczenia sądu administracyjnego, wyrażająca się poprzez możliwość zastosowania przez sąd środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. Trzeba również zważyć, że jednoznaczna treść art. 149 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności – czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1217/11). W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, doszło do sytuacji, w której merytoryczne rozpatrzenie skargi na bezczynność organu stało się niemożliwe, albowiem odpadła jedna z przesłanek zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a., a mianowicie przesłanka trwania stanu bezczynności w chwili wyrokowania przez sąd administracyjny. Wobec tego należało stwierdzić, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m.in. wtedy, kiedy w toku danego postępowania a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 5 lutego 2007 r., IV SA/Gl 927/06, Legalis). W niniejszej sprawie w chwili wyrokowania przez sąd, brak było przedmiotu zaskarżenia, czyli stanu trwania bezczynności organu. Przy dokonywaniu wykładni omawianych przepisów Sąd rozpatrujący skargę w niniejszej sprawie aprobująco przyjął pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), zgodnie z którą art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jeżeli natomiast chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt II sentencji), to należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na mocy art. 201 § 1 p.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd zamieszka w każdym orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie (art. 209 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, a szczególnie z pisma pełnomocnika skarżonego organu z dnia 6 grudnia 2012 r., Wojewoda D. przed rozprawą uznał skargę i wydał decyzję administracyjną kończącą postępowanie administracyjne w I instancji. Skoro zatem postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie zostało z tej przyczyny umorzone, należało uznać, że wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 201 § 1 p.p.s.a. i stronie skarżącej przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Na zasądzoną kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) składa się kwota 100 zł (słownie: sto złotych) z tytułu wpisu sądowego od skargi, kwota 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym i kwota 17 zł (słownie: siedemnaście złotych) z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd postanowił orzec jak w sentencji postanowienia.