II SAB/Wr 52/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod budowę drogi oddala skargę. Pismem z dnia [...] października 2012 r. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod budowę drogi. Skarżący zarzucił, że Wojewoda przewlekle prowadzi postępowanie zmierzające do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżącego z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo D. prawa własności nieruchomości położonych w gminie Z. Ś., obręb 0003 S., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr 22/1, AM-13, o pow. 0,3404 ha, nr 31/6 o pow. 07504 ha i nr 31/3, AM-13, o pow. 0,1043 ha. Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na uzasadnienie skargi podano, że w dniu 11 marca 2011 r. na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa obejścia ul. K. w m. Z. Ś. w ciągu drogi wojewódzkiego nr [...]" skarżący przekazał protokołem działki nr 31/3, 31/6, 32/2 i 33/1 na realizację wspomnianego zadania. W związku z art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja ustalająca odszkodowanie ma być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Zdaniem skarżącego należy stwierdzić przewlekłość postępowania, ponieważ organ wszczął postępowanie w dniu 29 lipca 2011 r., podczas gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uprawomocniła się w dniu 30 kwietnia 2011 r.; dalsze okresy przewlekłości to czterokrotne zawiadamianie skarżącego o przesunięciu terminu załatwienia sprawy (do 30.11.2011 r., do 31.01.2012 r., do 30.07.2012 r. i do 30.09.2012 r.). Dodatkowo wskazano, że organ zbyt późno powołał biegłego do opracowania operatu szacunkowego, który to operat organ zbyt długo "przetrzymywał" i doręczył skarżącemu dopiero w dniu 21 grudnia 2011 r. Za nieuzasadnione skarżący uznał zobowiązanie biegłego do opracowania drugiego operatu szacunkowego. Tymczasem zdaniem skarżącego decyzja w jego sprawie powinna być wydana najpóźniej do dnia 30 maja 2011 r., zaś niewydanie decyzji w sprawie odszkodowania pozbawiło skarżącego możliwości osiągania dochodów i terminowej spłaty zaciągniętych kredytów. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Prezentując kolejne etapy postępowania organ stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) wojewoda został upoważniony do ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stały się, z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 12 ust. 4b tej ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powołany przepis art. 12 ust. 4b ustawy stanowi regulację szczególną w stosunku do terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego i ma jedynie charakter instrukcyjny. W ocenie Wojewody D., dochował on wszelkiej staranności i podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Należy zauważyć, że postępowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ust. 4b w związku z art. 18 ustawy ma charakter złożony i, co do zasady, powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustawa obliguje wojewodę do zasięgnięcia opinii biegłego -rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy stanowi podstawowy i obligatoryjny środek dowodowy w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w przedstawionych przepisach ustawy. Prowadzenie postępowania w tej kategorii sprawach wiąże się z licznymi wnioskami dowodowymi i zarzutami stron postępowania wymagającymi ich bieżącego rozpatrzenia i ustosunkowania się przez organ prowadzący to postępowanie. Należy zauważyć, że w opisywanym postępowaniu operat szacunkowy określający wartość opisanej nieruchomości gruntowej został sporządzony już w dniu 31 października 2011 r. i dawał formalną podstawę do zakończenia postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże na skutek zarzutów skarżącego K. W. w stosunku do tego operatu niezbędnym było podjęcie dalszego postępowania wyjaśniającego mającego na celu odniesienie się rzeczoznawcy majątkowego do tych zarzutów i de facto ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie administracyjnej. W celu rzetelnego ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych tj. przeznaczenia opisanej nieruchomości w dokumentach i aktach planistycznych Wojewoda D. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Z. Ś. w celu uzyskania niezbędnych wyjaśnień i informacji. Czynności te również skutkowały przedłużeniem terminu załatwienia sprawy. Trzeba również dodać, że istnienie spornych interesów stron tego postępowania powoduje, że nie ma ono charakteru postępowania gabinetowego, a wymaga często przeprowadzenia rozprawy z udziałem stron i biegłego rzeczoznawcy majątkowego. W dniu 10 września 2012 r. Wojewoda D. przeprowadził rozprawę administracyjną w niniejszej sprawie. W związku z nieusprawiedliwionym niestawiennictwem biegłego-rzeczoznawcy majątkowego na rozprawie Organ postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) orzekł o wymierzeniu biegłemu grzywny w wysokości 50 zł. Jednocześnie zauważono, że w toku postępowania organ dochował wymogów art. 36 Kpa, tj. powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki. Zdaniem Wojewody D., opisanego rodzaju postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania jest prowadzone przez skarżony organ z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 Kpa) z uwzględnieniem spornych interesów stron tego postępowania, jak i z poszanowaniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania. Następnie pismem procesowym z dnia 6 grudnia 2012 r. pełnomocnik Wojewody D. poinformował, że organ wydał decyzję administracyjną z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], którą ustalił wysokość odszkodowania na rzecz skarżącego z tytułu nabycia z mocy prawa opisanej na wstępie nieruchomości (do pisma dołączono kopię decyzji wraz z uzasadnieniem i dowodem doręczenia stronie postępowania). Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 18 grudnia 2012 r. pełnomocnicy skarżącego podtrzymali skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik skarżącego radca prawny J. C. wniósł nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik organu administracji publicznej podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, na wstępie należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że w dniu rozpoznawania sprawy postępowanie administracyjne przed Wojewodą D. zostało zakończone, a zatem organ ten nie prowadzi postępowania w sposób przewlekły, co wyklucza możliwość uwzględnienia skargi i powoduje, iż musiała ona zostać oddalona. Należy bowiem powiedzieć, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynnościom organu administracyjnego sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawne funkcjonowanie aparatu administracji publicznej). Jednocześnie następuje przez to polepszenie sytuacji prawnej obywatela, ponieważ przyznany mu zostaje dodatkowy instrument służący realizacji jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5, s. 48). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21.12.2010 r., sygn. akt II GPP 5/10). Zdaniem Sądu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania ma swoisty dyscyplinujący charakter, co powoduje ten skutek, że wydanie wyroku uwzględniającego skargę oznacza nakazanie organowi wydania żądanego aktu w określonym przez sąd terminie. Natomiast w sytuacji, w której stan przewlekłości postępowania ustał przed dniem rozstrzygnięcia sprawy, czyli w czasie wyrokowania postępowanie toczy się sprawnie albo nawet sprawę zakończono, w katalogu potencjalnych rozstrzygnięć sądu administracyjnego brakuje możliwości zobowiązania organu na podstawie art. 149 p.p.s.a. do podjęcia pożądanej aktywności. Wynika to z konieczności orzekania przez sąd w tej kategorii spraw na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili wydawania wyroku (P. Kornacki, op.cit., s. 49). Zdaniem Sądu wykładnia gramatyczna przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że sąd może uwzględnić skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wyłącznie wtedy, gdy w chwili orzekania stan przewlekłości trwałby nadal. Wówczas wyrok uwzględniający skargę stanowiłby dla organu właściwy środek dyscyplinujący, który sprawiłby, że postępowanie administracyjne zmierzałoby do końca. Zastosowanie przez ustawodawcę w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a. konstrukcji zdania z użyciem imiesłowu przysłówkowego współczesnego "sąd uwzględniając skargę (...), zobowiązuje organ" oznacza, że rozstrzygnięcie pozytywne może zapaść wyłącznie wtedy, kiedy możliwe będzie jeszcze zobowiązanie organu do czegokolwiek. Językowa funkcja tego imiesłowu polega na tym, iż informuje on o czynności odbywającej się jednocześnie z czynnością wyrażoną czasownikiem. Zatem na gruncie art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe uwzględnienie skargi, jeżeli sąd nie może zobowiązać jednocześnie organu do dokonania określonych czynności. Wobec tego w sytuacji zakończenia postępowania przed organem administracji przed dniem wyrokowania (zamknięciem rozprawy) nieaktualna jest już realizacja interesu skarżącego, mocą orzeczenia sądu administracyjnego, wyrażająca się poprzez możliwość zastosowania przez sąd środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. Jak już powiedziano, ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności – czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1217/11). W związku z powyższym wobec tego, że w chwili wyrokowania przez Sąd organ administracji publicznej nie prowadził postępowania administracyjnego przewlekle (więcej: nie prowadził go już wcale), skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem składu Sądu rozpatrującego skargę nie można zaakceptować poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), który stwierdził, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, albowiem wykładnia językowa art. 149 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ocena tego, czy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa dokonywana jest "jednocześnie" z uwzględnieniem skargi. Natomiast jak już wykazano, warunkiem uwzględnienia skargi jest możliwość zobowiązania organu do dokonania określonych czynności. W niniejszej sprawie przesłanka do uwzględnienia skargi nie została spełniona, a zatem nie można rozstrzygać o ewentualnym rażącym naruszeniu prawa przez organ. Nadto należy pamiętać, że sąd administracyjny rozpoznając skargę czyni to na dzień wyrokowania, co oznacza, iż pod uwagę brany jest stan faktyczny sprawy ustalony na ten dzień wydawania wyroku. Skoro w chwili wydawania wyroku organ nie prowadzi przewlekle postępowania, to sąd nie uwzględni skargi, a co za tym idzie badanie przebiegu zakończonego postępowania administracyjnego w celu stwierdzania, czy w jego trakcie organ dopuścił się przewlekłości byłoby niecelowe. Niezależnie od powyższego skład Sądu rozpoznający skargę oczywiście dostrzegł – analizując akta administracyjne przedłożone przez organ – że w postępowaniu przed Wojewodą dochodziło do kilkukrotnego przedłużania terminu zakończenia sprawy oraz do licznych korekt operatu szacunkowego. To wszystko, oczywiście spowodowało, iż decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości nie została wydana w terminie 30-dni, o którym mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem Sądu wyjątkowo kontradyktoryjny charakter postępowania w sprawach tego rodzaju skutkuje tym, że organ istotnie może mieć trudności z zapanowaniem nad czynnościami biegłego i stron postępowania, co najczęściej skutkuje właśnie przedłużaniem terminu do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Jednakże wobec oddalenia skargi w niniejszej sprawie ocena sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ pozostać musi poza zakresem rozważań. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.