II SAB/Wr 532/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. L. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła w dniu 16.05.2024 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace, o co wystąpiła 12.04.2021 r. W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 53 § 1 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku, mimo że nie był on dotknięty brakami formalnymi; art. 40 § 2 k.p.a. przez pominięcie pełnomocnika w postępowaniu i doręczenie pism bezpośrednio stronie; art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez niedochowanie terminów załatwienia sprawy i niepodjęcie decyzji merytorycznej w sprawie. Na tej podstawie wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie Wojewody od wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek w terminie miesiąca; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik uargumentował zarzuty i wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organu administracyjnego składając ponaglenie (w dniu 06.05.2024 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i jest to stan, który powstaje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższa definicja potwierdza, że "bezczynność" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Z treści skargi wynika, że skarżąca domaga się stwierdzenia bezczynności organu, polegającej na zaniechaniu merytorycznego rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W ocenie Sądu, złożona skarga na bezczynność stanowi właściwy środek prawny do spowodowania podjęcia przez organ czynności w sprawie, w której podanie zostało pozostawione bez rozpoznania. Nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest bowiem nierozpoznaniem sprawy w terminie. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 08.04.2008 r., sygn. akt I GSK 485/07, pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego jego wniosek spełniał kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (zob. też uchwałę NSA z 03.09.2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 oraz postanowienia NSA z 21.02.2012 sygn. akt II OSK 225/12 i z 09.09.2011 r. sygn. akt II OSK 1696/11). W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy organ zasadnie pozostawił wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania, tj. czy organ prawidłowo zastosował normę art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z kolei zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 105 ust. 2 ustawy). W świetle powyższej normy warunkiem zastosowania rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania jest, po pierwsze, rzeczywiste istnienie braku formalnego pisma, czyli takiego jego niedostatku, który stoi w sprzeczności z wymogami stawianymi mu przez prawo. Po drugie, konieczne jest prawidłowe wezwanie do usunięcia określonego braku. Po trzecie, warunkiem pozostawienia podania bez rozpoznania jest niewywiązanie się przez wnioskodawcę z obowiązku wskazanego w wezwaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda niezasadnie pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z dniem 12.04.2021 r. (data wpływu do Wojewody wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę). Od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku i przez kolejne miesiące, aż do wejścia w życie – z dniem 29.01.2022 r. – ustawy z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, przepisy ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach nie określały innych, niż wskazane w k.p.a., terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem w tym okresie, aż do 28.01.2022 r., termin do załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy wynosił, co do zasady, jeden miesiąc, ewentualnie dwa miesiące w przypadkach szczególnie skomplikowanych. Mimo to organ nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności. Doprowadziło to do sytuacji, w której działający w imieniu skarżącej pełnomocnik – adw. P. M., pismem z 24.05.2021 r. zwróciła się o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Ten sam pełnomocnik, przy piśmie z 23.07.2021 r., uzupełnił wniosek o umowę o pracę wnioskodawczyni, załącznik nr 1 do wniosku oraz świadectwo ukończenia szkoły. Z kolei pismem z 10.01.2022 r. pełnomocnik wezwał organ do udzielenia informacji dotyczącej etapu postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dopiero 08.05.2023 r. organ dokonał analizy złożonego przez skarżącą wniosku i wezwał do wnioskodawczynię do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu oraz przedstawienia ważnego dokumentu podroży. Pouczył, że nieusunięcie braku wniosku skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Wezwanie to organ skierował na adres skarżącej wskazany we wniosku. Z powodu nieobecności adresata było dwukrotnie awizowane i wobec niepodjęcia go w terminie, zwrócone nadawcy. Zawiadomieniem z 15.04.2024 r. Wojewoda pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania z powodu braku osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu oraz braku uzupełnienia wniosku w wyznaczanym terminie, powołując się na treść art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Sądu, pozostawienie przez Wojewodę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosku skarżącej bez rozpoznania narusza prawo poprzez pominięcie ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie zaś do art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Konsekwencją zatem ustanowienia w sprawie pełnomocnika jest obowiązek organu doręczania pism na adres ustanowionego pełnomocnika. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organ, dostrzegając braki formalne wniosku skarżącej winien był skierować wezwanie do usunięcia braków na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika, po wcześniejszym jednak wyjaśnieniu z pełnomocnikiem, powodów dla których do pisma złożonego w dniu 24.05.2021 r. nie dołączono powoływanego w tym piśmie pełnomocnictwa. Sąd podziela w tym zakresie argumentację skarżącej, że w toku postępowania wezwanie do uzupełnienia braków wniosku oraz osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu nie zostało jej skutecznie doręczone. W tym stanie rzeczy nieuprawnione było zastosowanie przez organ art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Niedopuszczalne jest bowiem, by uchybienia organu w zakresie doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku obciążały wnioskodawczynię. Wobec przyjęcia, że wezwanie do usunięcia braków złożonego wniosku nie zostało skutecznie doręczone, należy stwierdzić, że w konsekwencji również nieuprawnione było pozostawienie przez organ wniosku skarżącej bez rozpoznania. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (punkt I sentencji wyroku). Jednocześnie badając dalsze okoliczności wskazane w art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu administracji miała charakter rażący (punkt II sentencji wyroku). Oceniając tą okoliczność Sąd wziął pod uwagę okres bezczynności. Przy czym istotny jest fakt, że w pierwszej fazie postępowania, po wniesieniu wniosku organ administracji wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku i osobistego stawiennictwa dopiero po 24 miesiącach. Jednocześnie Sąd zauważył, że organ zaniechał w tym okresie wezwania pełnomocnika do przedłożenia brakującego pełnomocnictwa. Ponadto należy stwierdzić, że do wydania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania musiało upłynąć kolejne 11 miesięcy. Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania (punkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyły się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł).