II OSK 1696/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 9 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. jawna z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 754/11 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi W. Sp. jawna z siedzibą w W. na czynność Prezydenta W. w przedmiocie pozostawienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 754/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. Sp. jawna z siedzibą w W. na czynność Prezydenta W. w przedmiocie pozostawienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania oraz zwrócił jej ze środków budżetowych Sądu uiszczony od tej skargi wpis sądowy. Z ustalonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego sprawy wynika, że ww. Spółka wnioskiem z dnia 1 września 2008 r. zwróciła się do Prezydenta W. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. P. [...] w W. Pismem z dnia [...] października 2008 r., znak [...], wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków wniosku poprzez złożenie dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności przejścia i przejazdu do nieruchomości, dokumentu z którego wynikałaby zmiana sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste oraz przez przedstawienie decyzji właściwego organu zatwierdzającego projekt prac geologicznych. Następnie, na wniosek inwestora, postępowanie administracyjne zostało zawieszone do dnia 13 sierpnia 2010 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], organ poinformował Spółkę, iż w związku z bezskutecznym upływem terminu na uzupełnienie dokumentacji, nałożonego pismem z dnia [...] października 2008 r., wniosek z dnia 1 września 2008 r. został pozostawiony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Na powyższą czynność W. Sp. jawna z siedzibą w W. pismem z dnia 28 września 2010 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie postanowienia, którym odrzucił ww. skargę wskazał, że skarga W. Sp. jawna z siedzibą w W. podlega odrzuceniu ponieważ sprawa, której dotyczy nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest jedynie czynnością materialno-techniczną, która wywołuje skutek w postaci bezskuteczności podania w zakresie, w jakim podanie strony zdolne jest wywołać określony skutek prawny. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania ma charakter czynności materialno-technicznej, o której podjęciu organ zawiadamia stronę w formie pisma informacyjnego. Czynność ta nie mieści się w formule aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie podlega kwestionowaniu przez osobę zainteresowaną w drodze odwołania lub zażalenia, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konsekwencją braku możliwości podważenia na drodze kontroli instancyjnej czynności pozostawienia podania bez rozpoznania jest, zdaniem Sądu, niedopuszczalność zaskarżenia takiej czynności do sądu administracyjnego. Skargą kasacyjną W. Sp. jawna z siedzibą w W. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie jest objęta dyspozycją art. 3 § 2 p.p.s.a., a co za tym idzie – skarga na nią podlega odrzuceniu jako złożona w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wraz z kwotą 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Uzasadniając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, iż nie można podzielić argumentacji Sądu, że czynność materialno-techniczna jaką niewątpliwie jest pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie mieści się w zakresie unormowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie – nie może być przedmiotem skargi. Zdaniem skarżącej Spółki, dla ustalenia, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi na taką czynność konieczne jest zbadanie, jakie skutki wywiera ona w ramach konkretnego postępowania administracyjnego. Skarżąca Spółka wskazała, że sprawa rozpoznawana przez Prezydenta W. dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w trakcie której powstał spór między organem a stroną co do tego, czy skarżąca Spółka ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Spółki w razie ustalenia przez organ, iż inwestor takim prawem nie dysponuje, sprawa winna być załatwiona merytorycznie poprzez wydanie decyzji odmownej. Dla stwierdzenia zatem, że w realiach sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zachodzi możliwość zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. konieczne jest ustalenie, że inwestor nie dopełnił wymogów formalnych, przewidzianych w art. 33-33 i innych ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej Spółki Prezydent W. stosując art. 64 § 2 k.p.a. w istocie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, a co za tym idzie – pozbawił stronę możliwości realizacji uprawnienia wynikającego wprost z przepisów prawa, polegającego na możliwości przeprowadzenia inwestycji budowlanej po spełnieniu wymogów ustawowych, w tym przedstawieniu projektu budowlanego. Tym samym czynność organu administracji została podjęta nie na skutek niedopełnienia wymogów formalnych, ale w celu obejścia art. 104 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej podkreślono także, że Spółka dopełniła wszelkich wymogów formalnych dla ubiegania się o pozwolenie na budowę – działanie Prezydenta natomiast skutkowało zamknięciem drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu, mającego na celu realizację uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Ponadto skarżąca Spółka wskazała, że nietrafne jest powoływanie się w zaskarżonym postanowieniu na możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z art. 37 § 1 k.p.a. – w niniejszej sprawie skarżąca skorzystała z tej możliwości, zaś w ramach postępowania kontrolnego Wojewoda Mazowiecki nakazał organowi I instancji merytoryczne załatwienie sprawy. Reakcją było właśnie pozostawienie podania bez rozpoznania. Ponadto wobec podjęcia tej czynności nie sposób mówić o bezczynności tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie problem prawny sprowadza się do tego, czy pozostawienie przez organ administracyjny podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. mieści się w zakresie unormowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym czy czynność ta może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie postępowania nie może oceniać zasadności wezwania strony skarżącej przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku i czy zasadnie pozostawiono wniosek skarżącej Spółki z dnia 1 września 2008 r. o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania – stanowiłoby to bowiem ocenę merytoryczną zarzutów wskazujących na wadliwość przedmiotowej czynności organu, natomiast istotą tego postępowania sądowoadministracyjnego jest to, czy owa czynność może być przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie Prezydent W, na podstawie ww. przepisu, wezwał W. Sp. jawna z siedzibą w W. pismem z dnia [...] października 2008 r. do usunięcia braków wniosku o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę z dnia 1 września 2008 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego pisma. W wezwaniu tym zawarto informacje, że nie usunięcie braków w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ ten poinformował ww. Spółkę, iż w związku z bezskutecznym upływem terminu wskazanego w wezwaniu z dnia [...] października 2008 r., wniosek z dnia 1 września 2008 r. został pozostawiony bez rozpoznania. Powyższa czynność stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, iż sprawa ta nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 p.p.s.a. i odrzucił skargę. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z dominującym obecnie w orzecznictwie i doktrynie poglądem, pozostawienie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. podania bez rozpoznania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej ani postanowienia. Pozostawienie podania bez rozpoznania ma zatem charakter czynności materialno-technicznej, która nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 310-311; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94; wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., II OSK 1268/07; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SOK 1289/08; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 816/09; postanowienie NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 404/07; postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 485/07). Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest zatem prawidłowe. Odrzucenie przedmiotowej skargi, na co zwrócono już uwagę w zaskarżonym postanowieniu, nie pozbawia jednak strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego – w razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie skargę na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na co zwrócił skarżącej Spółce uwagę również Wojewoda Mazowiecki w postanowieniu z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Jeżeli zatem w ocenie skarżącej Spółki jej wniosek spełniał kryterium kompletności, to wówczas wynik postępowania ze skargi na bezczynność organu przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał w bezczynności. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.