II SAB/Wr 558/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. B. (zwany dalej: skarżącym, stroną), wniósł, pismem z dnia 6 maja 2024 r., skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Zarzucił Wojewodzie naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu; 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 15. 000 zł; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że wniosek został złożony w dniu 2 listopada 2020 r. i pomimo wniesienia przez stronę ponaglenia postępowanie nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniał, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w ostatnich latach. Nadto, Wojewoda wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r, poz. 830). Ustawa ta dodała art. 100 c w ustawie z dnia 12 marca 2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r, poz. 103, zw. dalej: ustawą pomocową). Zgodnie z jego brzmieniem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez Wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Na mocy art. 100d, dodanego ustawą z dnia 21 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 232), ww. termin dot. nierozpoczęcia lub zwieszenia biegu terminów postępowania został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. Wojewoda wyjaśnił, że skarga została złożona w dniu 3 listopada 2024 r. choć termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15 kwietnia 2022 r., a zatem w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca przekroczenie żadnych terminów na załatwienie sprawy. Ponadto w okresie, o którym mowa, zgodnie z art. 100 d ust. 3 ustawy pomocowej w stosunku do organu nie stosuje się przepisów o bezczynności organu w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Zgodnie z art. 100 d ust. 4 ustawy pomocowej w stosunku do organu prowadzącego postępowanie w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń wyłączona została możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Artykuł 100 d ust. 3 i 4 ustawy pomocowej stanowi więc niejako naturalną konsekwencję przyjętej w ust. 1 zasady ogólnej, w myśl której w okresie do 4 marca 2024 r. następuje wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych, w czasie którego organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Podkreślił także, że przywołany art. 100c i później dodany art. 100d ustawy pomocowej nie mają zastosowania tylko do obywateli Ukrainy lecz do każdego cudzoziemca. W ocenie Wojewody nie sposób też uznać, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dokonując tak rozumianej kontroli procedowania Wojewody Dolnośląskiego, w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który wpłynął do organu w dniu 2 listopada 2020 r., Sąd stwierdził, że złożona skarga na bezczynność i przewlekłość zasługuje na uwzględnienie. Uznał przy tym, że w niniejszej sprawie znalazła zastosowanie regulacja wynikająca z przepisów art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej, podzielając tym samym pogląd, że przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22, z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jakkolwiek pojęcie bezczynności i przewlekłości nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W pierwszym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zaś w drugim wskazuje, że przewlekłość zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Przy kontroli przewlekłości, ocenie zaś podlega zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). W orzecznictwie przyjmuje się, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16). W ocenie Sądu, w realiach rozstrzyganej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością i przewlekłością. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dacie złożenia wniosku, postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania (art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Skoro zatem skarżący z przedmiotowym wnioskiem wystąpił 2 listopada 2020 r., to Wojewoda zobligowany był najpóźniej do dnia 2 lutego 2021 r. zakończyć postępowanie. Tymczasem w realiach badanej sprawy, postępowanie nie zostało zakończone w tym terminie, co też wskazuje na bezczynność organu. Nadto, od dnia złożenia wniosku do dnia zawieszenia biegu terminów, tj. 15 kwietnia 2022 r. aktywność Wojewody sprowadzała się do podjęcia zaledwie kilku czynności, które nie miały przy tym szczególnie skomplikowanego charakteru. W omawianym okresie czasu, wynoszącym 17 miesięcy, organ przedsięwziął odpowiednio 5 czynności, tj.: w dniu 2 listopada 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania, w dniu 6 listopada 2020 r. zwrócił się o udzielenie informacji do właściwych służb, w dniu 10 grudnia 2020 r. wystąpił o uzupełnienie wniosku, w dniu 13 sierpnia 2021 r. wystąpił o weryfikację dokumentów i w dniu 22 września 2021 r. zawiadomił o terminie rozpoznania sprawy. Przywołane działanie, w ocenie Sądu, wypełnia znamiona przewlekłości. Wskazuje na długi okres procedowania, podejmowanie czynności w dłuższych odstępstwach czasu, zaniechanie podejmowania działań przez kilka miesięcy, tj. od grudnia 2020 do sierpnia 2021 r. i od września 2021 r. do kwietnia 2022 r. Nadto, w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność oraz przewlekłość miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć ewidentne, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jest to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23, dostępne w CBOSA). Rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie. W niniejszej sprawie z takim przekroczeniem do dnia zawieszenia wspomnianego biegu terminów mamy do czynienia. Od wpływu wniosku do dnia 15 kwietnia 2022 r. upłynęło bowiem 17 miesięcy, w trakcie których nie sposób stwierdzić, że organ podejmował działania w sposób pozwalający przyjąć, iż dążył do zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Same zaś problemy kadrowe i znaczny wpływ wniosków nie może tu usprawiedliwiać wskazanej opieszałości w działaniu. Sytuacja bowiem, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W tych okolicznościach orzeczono jak w pkt. I i II wyroku. Rozstrzygniecie zaś zawarte w pkt. III znajduje swoje uzasadnienie w tym, iż z akt sprawy wynika, że na dzień wydania wyroku wniosek skarżącego został przekazany Wojewodzie Małopolskiemu celem rozpatrzenia wg właściwości. Brak jest więc podstaw do zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia niniejszej sprawy. W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny bezczynności i przewlekłości, korzystając z uprawnienia z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową Sądu. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję, Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. Sąd uznał, że zasądzona kwota jest adekwatna i wystarczająca w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i dolegliwości z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – V sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a.