II SAB/Wr 57/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2010r. sprawy ze skargi F. W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania w terminie trzech miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 2 listopada 2009 r. F. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku F. W. i K. T. o wydanie decyzji potwierdzającej prawa wnioskodawczyń do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i E. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wnioskując o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania przedmiotowego aktu. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 27 kwietnia 2007 r. F. W. działając imieniem własnym i jako pełnomocnik S. K. oraz K. T. złożyły do Wojewody D. wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami kraju. Stwierdzono, że po złożeniu wniosku organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności ograniczając się do wyznaczenia nowych terminów załatwienia sprawy. Dopiero po upływie roku – 30 stycznia 2009 r. Wojewoda wezwał strony do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania pisma. Skarżąca pismami z dnia 18 stycznia 2008 r. i z dnia 31 października 2008 r. zwracała się o nadanie sprawie biegu. Ze względu na nieuzasadnioną zwłokę, działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia. Postanowieniem z dnia 27 maja 2009 r. Minister Skarbu Państwa uznając zażalenie za uzasadnione wyznaczył Wojewodzie termin czterech miesięcy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy od dnia otrzymania tego postanowienia. Pomimo, że skarżąca otrzymała ww. postanowienie 4 czerwca 2009r. do dnia 2 listopada 2009 r. nie doręczono jej żadnej decyzji ani nie przekazano informacji o podjętych w sprawie czynnościach. Ponieważ Wojewoda pozostaje w oczywistej bezczynności wniesienie skargi stało się w ocenie skarżącej konieczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy wyjaśniając, że w piśmie z dnia 30 stycznia 2009 r. strony zostały wezwane do uzupełnienia w terminie 6 miesięcy braków formalnych wniosku. Przedłożone w czerwcu 2009 r. dokumenty (oświadczenia) okazały się niewystarczające z powodu podpisania tych oświadczeń przez K. Z. - pełnomocnika strony. Nie przedstawiono również dowodów potwierdzających posiadanie przez S. K. obywatelstwa polskiego. Organ zakwestionował ponadto skuteczność oświadczenia złożonego przez K. Z., działającą jako pełnomocnik S. K., w którym "zrzeka" się ona prawa do rekompensaty na rzecz F. W.. Wobec zaistniałych braków organ ponownie, pismem z dnia 30 listopada 2009 r., wezwał strony do uzupełnienia braków wniosku z dokładnym określeniem wymogów jakie powinny spełniać dowody o dostarczenie których strony zostały wezwane. Zdaniem Wojewody przedstawione okoliczności wskazują na brak woli stron do uzupełniania wniosku, zgodnie z wezwaniem organu. W takiej sytuacji organ nie ma możliwości podjęcia kolejnych czynności w sprawie bez przedłożenia przez strony wskazanych dowodów, których treść będzie miała bezpośredni wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2010 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm), na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 przywołanej ustawy) oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego wyżej § 2 art. 3 omawianej ustawy. Sprawując kontrolę administracji publicznej w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem bezczynności Wojewody D. polegającej na niewydaniu decyzji w sprawie z wniosku F. W., K. T. oraz S. K. dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich poprzedników prawnych – J. i E. K. - nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy, w prawnie ustalonym terminie, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie albo gdy wprawdzie prowadził postępowanie ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie określonym k.p.a. decyzji, postanowienia bądź innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd. Materia związana z realizacją wskazanego wcześniej wniosku uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą. W myśl art. 5 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Powyższe oznacza, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. ze zmianami wynikającymi z przepisów przywołanej ustawy. W szczególności wskazać należy na przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przywołane przepisy stanowią generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszelkich spraw w postępowaniu administracyjnym – w tym również spraw dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty. Terminy dwumiesięczne oraz miesięczne traktuje się jako terminy maksymalne. Ze względu na stopień skomplikowania spraw, w przypadku potwierdzenia prawa do rekompensaty możliwe jest również stosowanie terminów dwumiesięcznych. Z przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2007 r. W dniu 21 maja 2007 r. wpłynął bowiem do Wojewody wniosek F. W. działającej we własnym imieniu oraz jako pełnomocnik S. K. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty po J. i E. K.. Natomiast w dniu 28 czerwca 2007 r. wpłynął wniosek K. T. dotyczący tej samej materii. Po złożeniu przez strony tych wniosków, Wojewoda D. powołując się na przepis art. 36 § 1 k.p.a. dwukrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy: najpierw pismem z dnia 31 maja 2007 r. ustalił go do dnia 30 listopada 2007 r., następnie postanowieniem z dnia 3 stycznia 2008 r. zakreślono nowy termin do dnia 31 lipca 2008 r. W obu przypadkach organ jako przyczynę zwłoki wskazał dużą ilość spraw. W tym miejscu zauważyć należy, że wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, co do zasady przerywa bieg terminów określonych w art. 35 k.p.a. jednak organ obowiązek ten winien realizować dokonując wstępnej oceny sprawy i wskazując jakie czynności konieczne są do wykonania. Odnosząc tę uwagę do niniejszej sprawy uznać należy, że organ winien najpierw wstępnie ocenić wniosek i złożone wraz z nim dokumenty pod względem kompletności (art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.) a następnie zażądać ewentualnego uzupełnienia wniosku i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Istotne jednak jest, że organ w wyznaczonych przez siebie terminach niniejszej sprawy nie załatwił. Dopiero w związku z zażaleniem na bezczynność wniesionym do Ministra Skarbu Państwa przez F. W., Wojewoda pismem z dna 30 stycznia 2009 r. (sporządzonym przed przekazaniem zażalenia wraz z aktami sprawy do Ministra) wezwał wnioskodawczynie, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy, do uzupełnienia wniosku o oświadczenia i dokumenty, w terminie 6 miesięcy, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Na skutek zażalenia na bezczynność F. W. wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 27 maja 2009r. doręczonym Wojewodzie w dniu 1 czerwca 2009 r., wyznaczył organowi pierwszej instancji czteromiesięczny termin do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, zwracając jednocześnie uwagę – w kontekście wezwania z dnia 30 stycznia 2009 r. – że według orzecznictwa w sprawach administracyjnych dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty niedopuszczalne jest pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania. W przypadku nieuzupełnienia wniosku organ ma obowiązek odmówić potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wezwanie Wojewody z dnia 30 stycznia 2009 r. doręczone zostało F. W. w dniu 3 lutego 2009 r. zaś K. T. w dniu 6 lutego 2009 r. Termin do uzupełnienia dowodów wyznaczony stronom przez Wojewodę upływał zatem z dniem 6 sierpnia 2009 r., zaś termin wyznaczony Wojewodzie przez Ministra upływał z dniem 1 października 2009 r. W dniu 26 czerwca 2009 r. wpłynęły do Wojewody oświadczenia złożone w imieniu S.K. przez pełnomocnika F. W. – K. Z.. Mając na względzie opisany wyżej – i wynikający z akt sprawy - tok działań organu, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie czynności procesowe zmierzające do jej załatwienia organ podjął dopiero w dniu 30 stycznia 2009 r. wzywając strony do uzupełnienia wniosku. Oceniając proces załatwiania sprawy nie sposób nie zauważyć, że prawie przez półtora roku Wojewoda nie podejmował czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku z własnej inicjatywy, ograniczając się jedynie do wyznaczenia kolejnych terminów załatwienia sprawy bez jakiejkolwiek, chociażby wstępnej, oceny złożonych wraz z wnioskiem dokumentów. Dopiero na skutek interwencji strony skarżącej, organ wezwał wnioskodawczynie do uzupełnienia dowodów określając które z dokumentów wymienionych w art. 6 ustawy należy złożyć w zakreślonym terminie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Po złożeniu przez pełnomocnika skarżącej oświadczeń organ nadal nie podejmował w sprawie czynności. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, ponownie wezwał strony do złożenia tych samych dokumentów uznając, że dotychczas uzupełnione nie spełniają wymagań. Również w tym wezwaniu organ wskazał na rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W tym miejscu wskazać zatem należy, że orzecznictwie sądowadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje załatwienia sprawy przez pozostawienia pisma bez rozpoznania. Taka forma załatwienia sprawy przewidziana jest w art. 64 § 2 k.p.a. przy czym podkreśla się, że przepis ten służy wyłącznie usunięciu braków formalnych podania wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz dołączonych dokumentów. Nie można go też stosować na etapie uzupełniania materiału dowodowego w sprawie, gdyż ten etap wkracza już w fazę merytorycznego rozpoznania wniosku. Natomiast przywołany w wezwaniu art. 6 ust. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. nakazuje wojewodzie wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku, jeżeli nie spełnia on wymogów określonych w ust. 1 -3 tego przepisu w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Przepis ten nie przewiduje jako skutku nieuzupełnienia wniosku pozostawienia go bez rozpoznania. Załączniki wskazane w ww. przepisie mają charakter dowody a nie formalny, dlatego wskazuje się, że nie są to wymagania formalne wniosku, które uprawniałby organ do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r. II SAB/Łd 68/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. I SAB/Wa 83/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r. I SAB/183/07; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2009 r. II SAB/Bd 41/09 – dostępne nsa.gov.pl). Akceptując prezentowane wyżej stanowisko, należy w konsekwencji zgodzić się z poglądem, że po upływie sześciomiesięcznego terminu wyznaczonego w wezwaniu wystosowanym na podstawie art. 6 ustawy, organ obowiązany jest załatwić sprawę w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Jeżeli na skutek wezwania strona dokumentów nie składa, lub też złożone dokumenty nie spełniają określonych wymogów, to stanowi to podstawę do rozstrzygnięcia na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów, w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. Zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważania, czy w występującym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwienia spraw danego rodzaju i czy zostały one dochowane. Sprawa w której wniesiona została rozpatrywana przez Sąd skarga na bezczynność bezsprzecznie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie. Rozstrzygając taką sprawę, na podstawie posiadanych dowodów poddanych swobodnej ocenie, organ winien ocenić spełnienie przez wnioskodawczynie wymogów określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy umieszczając w treści decyzji administracyjnej poczynione w tym zakresie ustalenia. Przedstawiony Sądowi materiał dowody wskazuje, że po upływie terminu zakreślonego w wezwaniu z dnia 30 stycznia 2009 r. jak również w terminie wyznaczonym przez Ministra Skarbu Państwa organ nie podjął żadnych skutecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, ograniczając się jedynie do wystosowania kolejnego wezwania, w którym stwierdził, że złożone dokumenty nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Stwierdzić zatem należy, że wniosek pochodzący od skarżącej oraz od S. K. i K. T. do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd, nie został rozpoznany stosowanie do obowiązujących przepisów przez wyczerpanie dyspozycji art. 104 k.p.a. W konkluzji uprawnione jest więc twierdzenie, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminach zakreślonych art. 35 k.p.a. zatem pozostaje w bezczynności. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd uwzględnił skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 u.p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanego aktu.