II SAB/Wr 58/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie wybudowania garażu oddala skargę w całości. Pismem z dnia 6 października 2015 r. Z. K., reprezentowana przez pełnomocnika skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie z wniosku Z. K. dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu garażu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], AM-1 w K., sąsiadującej z nieruchomością należącą do skarżącej (oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], AM-1 w K.). W petitum skargi pełnomocnik Z. K. wskazał, że wnosi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie o sygnaturze [...], dotyczącej legalności i prawidłowości wybudowania garażu samochodowego zrealizowanego na działce nr [...], AM-1 przy ul. W. w K.. Ponadto – powołując się na przepis art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014 tj. kwoty 7566,92 zł. Uzasadniając skargę pełnomocnik Z. K. wyjaśnił, że wniosek w opisanej wcześniej sprawie został złożony przez skarżącą w dniu 3 kwietnia 2012 r., ale postępowanie w tej sprawie do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone. W dniu [...] r. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] r. została ponownie uchylona (po raz czwarty). Następnie pełnomocnik skarżącej wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Art. 35 § 3 kpa ustanawia termin, w którym powinna zostać rozpoznana sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego – 1 miesiąc, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - 2 miesiące, licząc od momentu wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wyraźnie wynika, iż terminy ustawowe są stale przekraczane. Organ w szczególności nie zastosował się do dyspozycji art. 36 § 1 kpa, który nakłada na tenże organ obowiązek zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Należy wyraźnie podkreślić, iż skarżąca nie otrzymała od organu żadnego pisma, w szczególności takiego, które informowałoby o przyczynach zwłoki lub wskazywałyby na termin załatwienia sprawy. Rażący jest czas oczekiwania skarżącej na rozstrzygnięcia - organ administracyjny II instancji rozstrzygnął o uchyleniu decyzji w dniu 14 lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ I instancji po tymże uchyleniu rozpoznał sprawę dopiero po ponad 8 miesiącach - w dniu 26 marca 2015 r. W dalszej części skargi pełnomocnik Z. K. wyjaśnił, że utrwalone poglądy judykatury wskazują, iż pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie wskazuje się, iż rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości postępowania. Taką dodatkową cechą mogą być znaczne odstępy czasu między podejmowanymi czynnościami (wyrok WSA Łódź z dnia 16 września 2015 r. II SAB/Łd 58/14). W podobnym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc iż "organ administracyjny, dopóki formalnie nie zakończy postępowania administracyjnego, cały czas jest zobligowany przestrzegać procedury administracyjnej. Dotyczy to zwłaszcza, wyrażonej w art. 12 KPA, a uszczegółowionej w art. 35 i n. KPA, zasady obligującej organ do jak najszybszego załatwienia sprawy." (wyrok NSA, I OSK 1843/13 z dnia 19 lutego 2014 r.). Podał również w uzasadnieniu, że Z. K. - działając przez pełnomocnika - wyczerpała tok instancji administracyjnych poprzez złożenie zażalenia na bezczynność organu w dniu 21 stycznia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zasadność zażalenia i wyznaczył PINB 30-dniowy termin na załatwienie sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Wskazać należy, iż było to drugie, złożone przez skarżącą, zażalenie na bezczynność (czynność taka została dokonana również 23 października 2013 r.). Pomimo to, postępowanie w dalszym ciągu prowadzone jest w sposób rażąco przewlekły, co nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, ani żadnymi innymi czynnikami, które mogłyby wpływać na działanie organu. Mając na uwadze powyższe okoliczności, a w szczególności rażąco długi czas oczekiwania skarżącej na merytoryczną decyzję administracyjną (niemalże 4 lata) za zasadne należy uznać zasądzenie kwoty 7566,92 zł - dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 roku. Skarżąca przez opieszałość organu stale ponosi koszty związane z prowadzeniem sprawy, które nie byłyby konieczne, gdyby PINB wydał decyzję ostateczną, odnoszącą się do meritum postępowania. Ponadto poprzez trwające postępowanie sytuacja skarżącej jako właściciela działki jest niepewna i ograniczona pozostaje możliwość dysponowania nieruchomością. W odpowiedzi na skargę doręczonej sądowi w dniu 13 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu tego wniosku wyjaśnił, że na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Starostę K. Gmina K. uzyskała pozwolenie na budowę zespołu 13 sztuk boksów garażowych na działce nr [...] AM-2. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę Gmina K. podzieliła działkę nr [...] między innymi na działki [...], [...], [...], które to działki sprzedała osobom fizycznym. Z. K. wraz z mężem nabyła w 2004 r. działkę nr [...] AM-2 z przeznaczeniem pod zabudowę szeregową garażów samochodowych wraz z zatwierdzonym przez Starostę K. projektem budowlanym opracowanym przez J. B. i L. W., który przewidywał wykonanie zespołu garaży o jednospadowym dachu. Sąsiednią działkę nr [...] nabyła S. S.. Na wniosek S. S. Starosta K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. przeniósł na nią pozwolenie na budowę garażu samochodowego na działce nr [...] AM-2, pozostawiając pozostałe warunki decyzji nr [...] bez zmian. Wraz z właścicielami sąsiednich działek nr [...] AM-2 S. S. zleciła arch. A. S. opracowanie projektu budowlanego zamiennego. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta K. zmienił na wniosek S. S. ww. decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] r. zatwierdzając projekt budowlany zamienny budynku garażowego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] AM-2. W dniu 30 maja 2006 r. S. S. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych polegających na budowie budynku garażu samochodowego na działce nr [...] AM-2 w K.. Następnie w dniu 17 stycznia 2008 r. S. S. zawiadomiła nadzór budowlany o zakończeniu robót budowlanych przedkładając w załączeniu dziennik budowy, oświadczenie kierownika budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, a dnia [...] r. nadzór budowlany I instancji wydał Inwestorowi zaświadczenie nr [...] o oddaniu obiektu do użytku. W dniu 3 kwietnia 2012 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęło podanie z dnia 6 marca 2012 r. Z. K. współwłaścicielki działki nr [...] AM-2 we wsi K. przy ul. W. o wszczęcie postępowania administracyjnego na zasadzie art.83 ust.1 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie samowoli budowlanej w zakresie legalności i prawidłowości wybudowanego garażu samochodowego zrealizowanego na sąsiedniej działce nr [...], w którym zarzuciła właścicielce działki nr [...]: 1. Wybudowanie ściany budynku garażu na jej działce nr [...], 2. Wybudowanie dachu budynku (okapu dachowego) na jej działce. 3. Odprowadzenie deszczówki z dachu na jej działkę. W trakcie przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2012 r. oględzin nadzór budowlany ustalił, że: 1. S. S. wybudowała przedmiotowy garaż według projektu zamiennego opracowanego przez inż. arch. A. S., natomiast Z. i T. K. budowy swojego garażu samochodowego nie rozpoczęli. 2. Z uwagi na brak słupków granicznych niemożliwe było ustalenie w trakcie oględzin czy ściana szczytowa garażu została wybudowana na granicy działek nr [...] i [...], czy też na działce nr [...]. Ponadto stwierdzono, że część więźby dachowej wraz z pokryciem (około 50 cm) znajduje się na działce nr [...]. Natomiast nie stwierdzono aby wody opadowe były odprowadzane na działkę nr [...]. Następnie organ I instancji pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. wystąpił do projektanta A. S. zapytaniem, czy garaż ten miał znajdować się w całości na działce nr [...] czy też część jego ściany szczytowej i część dachu miała zachodzić na działkę nr [...]. Projektant pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. stwierdził, co następuje: "projektując obiekt w zabudowie szeregowej osie konstrukcyjne muszą mieścić się w całości na działce inwestora ([...] AM-2), żadne elementy zadaszenia, rynien itp. nie mogą naruszać działek sąsiednich, natomiast ściany konstrukcyjne - wspólne winne być przygotowane do kontynuowania dalszej zabudowy (sposobu, czasu i kosztów ściany wspólnej projekt nie rozstrzyga) w zabudowie szeregowej przy służebności tego elementu, inwestorzy muszą współdziałać". Organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej w zakresie legalności i prawidłowości wybudowanego garażu przez S. S.. W trakcie zbierania dowodów w sprawie ustalono, że Z. i Tadeusz K. występowali do Wojewody D. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] zmieniającej decyzję Starosty K. z dnia [...] zatwierdzającą zamienny projekt budowlany. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Starosty K., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1224/10) oddalił skargę na wyżej wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na podstawie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlany w K. decyzją nr [...] r. przedmiotową sprawę umorzył, wskazując, że sporny garaż został wybudowany na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie mogło być w niniejszym przypadku mowy o samowoli budowlanej, w związku z czym przepis art.48 ustawy Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się strona inicjująca postępowanie, w związku z czym zaskarżyła wydane rozstrzygnięcie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się ze sprawą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia regulację prawną, w oparciu o którą należy doprowadzić sporną budowę do stanu zgodnego z przepisami prawa. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę, z tym że pełnomocnik Z. K. poinformował organ, o nieobecności wnioskodawczyni na rozprawie i przedstawił stanowisko, że znajdujący się na działce nr [...] garaż został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, a jedynym sposobem przywrócenia do stanu zgodnego z prawem jest nakaz rozbiórki garażu. W dniu 7 sierpnia 2013 r. S. S. złożyła w inspektoracie oświadczenie, że w związku z toczącym się postępowaniem, w celu umożliwienia budowy garażu na działce nr [...] zobowiązuje się do rozebrania w terminie 2 miesięcy okapu swojego garażu oraz wykonania - w trakcie budowy garażu na sąsiedniej działce - strzępi. W związku z powyższym organ pierwszej instancji dokonał w dniu 8 listopada 2013 r. kontroli, która wykazała, że ściana szczytowa spornego garażu nie posiada ocieplenia, a okap dachu został częściowo rozebrany (wysunięty jest obecnie około 11-12 cm poza wspólną ścianę szczytową). W trakcie oględzin S. S. stwierdziła, że jej garaż jest wyższy o około 1,20 m od garażu mającego powstać na działce nr [...], stąd okap dachu jej garażu wysunięty o zaledwie 12 cm i budowy garażu na sąsiedniej działce utrudniał nie będzie. W takim stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. ponownie umorzył postępowanie. Z tym stanowiskiem ponownie nie zgodziła się strona inicjująca postępowanie, w związku z czym zaskarżyła wydane rozstrzygnięcie do organu II instancji, który decyzją nr [...] zaskarżoną decyzję uchylił. W swoim uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że organ I instancji ani prawidłowo nie określił przedmiotu postępowania, ani nie wdrożył w sprawie właściwej procedury. Według organu II instancji Z. K. wnosiła o zbadanie legalności wyżej wymienionej budowli, która jak się wydaje została wybudowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Zatwierdzony decyzją Starosty K. projekt zamienny przewidywał wykonanie na działkach przyległych do działki [...] budynku zespołu garaży o wyższej wysokości i o dwuspadowym dachu. Zatwierdzony przez Starostę K. projekt budowlany nie rozwiązywał problemu połączenia garażu o różnych wysokościach i dachach na działkach nr [...] i [...]. S. S. wybudowała przedmiotowy garaż według projektu zamiennego (wyżej wymieniony projekt obejmował budowę zespołu 4-ech garaży, które zostały już wybudowane). Zatwierdzony przez Starostę K. projekt budowlany przewidywał wykonanie wspólnych fundamentów (rys. 2) i wspólnej wewnętrznej ściany (rys. 3), która powinna znajdować się na działkach nr [...] i [...]. Z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej nie wynika, aby przedmiotowa ściana została wybudowana w całości na działce nr [...]. Dostarczona przez S. S. opinia wykonana przez geodetę uprawnionego na temat "przekroczenia wybudowanym budynkiem garażu granicy działki nr [...] z działką nr [...]" stwierdza, że granica działki nr [...] i działki nr [...] przebiega w osi ściany zewnętrznej istniejącego budynku garażu w tolerancji dopuszczalnych błędów pomiarowych. Nie występował także fakt odprowadzania wód opadowych na działkę nr [...] ponieważ rura spustowa znajduje się wyłącznie na działce nr [...]. Zgodnie z rys. 4 i 6 projektu zamiennego opracowanego przez inż. arch. Andrzeja Sankowskiego, a zatwierdzonego przez Starostę K. decyzją nr [...] r. część okapu wchodziła na działkę nr [...] (rys. nr 4). Projekt nie określał w jaki sposób ma być wykonany okap zabezpieczający ścianę wspólną powyżej dachu garażu na działce nr [...] przed działaniem czynników atmosferycznych. Projekt nie określał również sposobu połączenia ścian podłużnych obu garaży oraz sposobu osadzenia belek stalowych stropowych na garażu na działce nr [...]. Dlatego też brak wykonania strzępi do połączenia murów sąsiednich garaży oraz gniazd pod belki stalowe NP140 i inne, nieistotne odstąpienia od projektu nie mogły być podstawą do wydania decyzji o rozbiórce garażu znajdującego się na działce nr [...]. W tym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] r. ponownie umorzył postępowanie. Z tym stanowiskiem ponownie nie zgodziła się strona inicjująca postępowanie, w związku z czym zaskarżyła wydane rozstrzygnięcie do organu II instancji, który decyzją nr [...] decyzję zaskarżoną uchylił. W swoim uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji winien zastosować przepis art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, ponieważ w trakcie oględzin organ nadzoru budowlanego stwierdził, że okap wchodzi około 10-12 cm na działkę nr [...] AM-1, a widoczny na rys. nr4 projektu fragment zadaszenia to nie zaprojektowany okap, lecz fragment dalszej części zadaszenia kolejnych boksów garażowych w szeregu. Natomiast rys.6 nie potwierdza jednoznacznie wystającego poza obrys ściany okapu. Wychodzenie okapu na działkę nr [...] według organu II instancji nie kwalifikuje się jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego, jednak stanowi zmianę, która narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002. nr 75 poz. 690 ze zmianami). Zgodnie z § 12 ust. 5 wyżej wymienionego rozporządzenia odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,50 m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem. W przypadku wyżej wymienionego garażu wskazana w powołanym przepisie odległość nie została zachowana. Według organu odwoławczego możliwe jest jednak doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami poprzez likwidację części zadaszenia garażu usytuowanego na działce nr [...]. Ponieważ przepisy techniczno-budowlane dopuszczają w § 12 ust. 2 lokalizację budynku bezpośrednio przy granicy działki, w przypadku gdy ściana nie ma otworów okiennych i drzwiowych, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zabudowa szeregowa zaś, z którą mamy w niniejszej sprawie do czynienia została zaakceptowana przez Wójta Gminy K. w drodze decyzji nr [...] o warunkach zabudowy. Przychylając się do sugestii organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] r. nakazał S. S. rozbiórkę spornego okapu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi mimo rozważenia w toku podejmowanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Podniesiony w rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odnosi się do prowadzonego przez ten organ postępowania dotyczącego legalności wybudowania garażu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], AM-1 w K.. Sfera materialno-prawna sprawy o tak określonym przedmiocie podlega regulacji ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, natomiast czynności procesowe podporządkowane są przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika m.in., że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania spraw, przy czym stosownie do przyjętej w art. 12 § 1 kpa zasady ogólnej szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 kpa stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 kpa, bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności. Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Wskazać również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie, w której organ prowadzi postępowanie, objęte skierowanym przez stronę zarzutem bezczynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję Nr [...] kończącą postępowanie w opisanej wcześniej sprawie. Oznacza to, że cel skargi na bezczynność został osiągnięty i zbędne było zobowiązywanie organu – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołaną na wstępie – do wydania w określonym terminie aktu (interpretacji albo do dokonania czynności). Sąd zwrócił też uwagę, że decyzja powyżej wskazana była piątą decyzją w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, prowadzonym w tej sprawie, zainicjowanym wnioskiem Z. K. z dnia 6 kwietnia 2012 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zbadanie prawidłowości i legalności samowolnie zrealizowanego garażu na działce oznaczonej numerem [...] w K.. Poprzedziły ją decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia : [...][...][...][...]. Decyzje te były uchylone przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji – odpowiednio decyzjami z dnia : [...][...][...][...] – wydanymi każdorazowo po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. K.. Materiał sprawy uprawnia również do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji zastosował się do treści postanowień D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanych w trybie art. 37 kpa oraz do wskazań tego organu zawartych w decyzjach odwoławczych, podjętych w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, że powiatowy organ nadzoru budowlanego po kolejnych decyzjach kasacyjnych organu drugiej instancji – każdorazowo – uzupełniał materiał sprawy, przeprowadzał dodatkowe czynności wyjaśniające, przeprowadził również rozprawę administracyjną, zatem podejmował wszelkie działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. (W toku postępowania dokonano również oględzin przedmiotowej nieruchomości, czynności kontrolnych, uzyskano wyjaśnienia projektanta, uprawnionego geodety, zaświadczenia stron). Należy też wyjaśnić, że organy administracji publicznej właściwe instancyjnie w konkretnej sprawie są organami autonomicznymi, niezależnymi, każdy z nich jest uprawniony do dokonania własnej oceny w sprawie, a organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę po decyzji kasacyjnej nie jest związany stanowiskiem prezentowanym przez organ odwoławczy. W tych okolicznościach nie można – zdaniem Sądu – uznać, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała bezczynność rozumiana w sposób, jaki został wypracowany przez doktrynę i orzecznictwo, a wyjaśniony wcześniej w uzasadnieniu. Wobec nieuwzględnienia skargi niemożliwe było – stosownie do przepisu art. 149 § 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przyznanie od organu na rzecz skarżącej określonej w skardze sumy pieniężnej. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest skargą na bezczynność organu, ale niezależnie od tego Sąd odnosząc się do poruszonej w uzasadnieniu skargi przewlekłości postępowania uznał za właściwe wyjaśnić, że zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 kpa termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Interpretuje się to pojęcie na podstawie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, bowiem nie zostało zdefiniowane ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ani w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając powyższe nie można zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. prowadzenia postępowania w sprawie w sposób przewlekły. W okolicznościach wcześniej przedstawionych Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione warunki obligujące do uwzględnienia skargi i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.