VII SA/Wa 1224/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją [...] z dnia [...] listopada 2009r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz 1071, ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156,poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku T. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2005r. zmieniającej, w zakresie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, na wniosek S. S., decyzję tegoż organu Nr [...] z dnia [...] listopada 2003r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie [...] pozwolenia na budowę zespołu boksów garażowych w [...], Gm. [...], przy ul. [...] na działce nr [...], przeniesioną następnie na rzecz wnioskodawczyni w części, dotyczącej działku nr [...], decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2005r. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania wskazując, iż decyzją z dnia 12 listopada 2003r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę zespołu 13 boksów garażowych w [...] przy ul. [...], na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Starosta [...] przeniósł na rzecz S. S. decyzję z dnia [...] listopada 2003r. w części, dotyczącej działki nr [...], a następnie na jej wniosek zatwierdził, na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, zamienny projekt budowlany budynku garażowego na działce nr [...] ( decyzja z dnia 26 października 2005r.). Na wniosek T. K. wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2005r. i decyzją z dnia [...] marca 2008r. Wojewoda [...] stwierdził jej nieważność. Decyzja ta została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] uznał, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ wskazał ,iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2005r. na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane zatwierdził zamienny projekt budowlany garażu na działce inwestorski S. S. Inwestorska wnosząc o zmianę pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przedłożony projekt zamienny nie przewidywał zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ani zmiany sposobu jego użytkowania. Wieś Krosnowice na terenie, której leży działka nr [...] posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...]. Zgodnie z jego postanowieniami działka [...] położona w obszarze oznaczonym na planie symbolem MN przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową wraz z lokalizacją urządzeń towarzyszących infrastruktury technicznej, parkingów, małej architektury i zieleni urządzonej. W § 3 ust 1 pkt. 8 planu zdefiniowano pojęcie urządzenia towarzyszące, jako budynki gospodarcze i garażowe na samochody osobowe. Oznacza to, zdaniem organu nadzoru, iż na działce nr [...] lokalizacja garażu jest zgodna z prawem miejscowym. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż przedłożony projekt zamienny obejmuje budowę garażów na czterech działkach nr [...]. Działki te, w tym także działka skarżącego T. K. nr [...] powstały z podziału działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [...]. Zaprojektowany ciąg garaży w sensie architektonicznym tworzy jeden budynek, którego skrajna część na działce nr [...] jest tak zaprojektowana ,że może być realizowana dalej, na działce nr [...] ale możliwe jest także zakończenie budowy na granicy działek. Podsumowując swoje rozważania organ podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej kwalifikowaną wadliwością. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 i niedopuszczalna jest rozszerzająca ich wykładnia. W niniejszym postępowaniu weryfikowana decyzja Starosty [...] nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K., po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2009r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż kontrolowaną decyzją zatwierdzono zamienny projekt budowlany budynku garażowego w zabudowie szeregowej na działce nr [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 36a ustawy Prawo budowlane, który dopuszcza istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponieważ planowane zmiany dotyczą charakteryzujących parametrów obiektu budowanego, w tym jego wysokości organ prawidłowo wydał, na wniosek inwestora, decyzję na podstawie art. 36a Prawa budowlanego. Decyzja ta jest zgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Nie narusza też warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.,w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ocenę dokonaną przez organ I instancji dotyczącą zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Odnosząc się o zarzutów odwołania wyjaśnił, iż projekt zamienny nie przewiduje rozwiązania, w którym okap projektowanego garażu wychodzi poza działkę inwestorski, na działkę skarżącego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł T. K. domagając się unieważnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2005r. Zdaniem skarżącego Starosta [...] nie miał podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego, gdyż zamienny projekt budowlany jest sprzeczny z rozwiązaniami konstrukcyjnymi boksu garażowego zatwierdzonymi decyzją z dnia [...] listopada 2003r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 li[ca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 z póź. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.). Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 kpa i nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca wykładnia. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana. Jedną z przesłanek, określoną w art.. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społeczne. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno – gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja( por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.) Podkreślić także należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną w związku z czym zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzeni postępowania ze szczególną wnikliwością ( por. wyrok NSA z 21 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 544/2005, lex nr 298456). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2005r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Art. 36a ustawy Prawo budowlane stanowiący materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji dopuszcza istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2003r. zatwierdzono projekt budowlany i wydano Wójtowi Gminy [...] pozwolenie na budowę budynków garażowych w [...] na wskazanych działkach. Następnie decyzja ta została przeniesiona na rzecz S. S. w zakresie działki [...], a kontrolowaną decyzją z dnia [...] października 2005r., zatwierdzono zamienny projekt budowlany budynku garażowego w zabudowie szeregowej na działce nr [...]. Wskazać należy, iż kwestia oceny " istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Organ administracji architektoniczno – budowlanej jest uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania art. 36a ust 1, w szczególności do oceny czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Opierając się na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjąć można, że " Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego , będzie takie odstąpienie, które spowoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 ww ustawy( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 600/05 lex nr 214373). Jak ustalił organ projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 26 października 2005r. przewiduje zamianę charakterystycznych parametrów planowanego obiektu, w tym jego wysokości ( 372 cm względem projektowanych 248 cm)zmieniono także usytuowanie bramy wjazdowej do boksu garażowego oraz zmieniono konstrukcję dachu z jedno na dwuspadowy. Podkreślić należy, że inwestor dysponując nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeżeli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa. Odstępstwa zatwierdzone kontrolowana decyzją nie prowadzą do powstania nowej inwestycji nie powodują też zmiany usytuowania projektowanego obiektu oraz zmiany sposobu jego użytkowania. Z tych względów Sąd uznał, iż organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2005r., gdyż nie jest ona wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy ppsa orzekł, jak w sentencji.