II SAB/Wr 59/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Rady Miejskiej w M. w przedmiocie podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę w całości. A. O. wniósł skargę na bezczynność Rady Gminy w M. w przedmiocie realizacji inwestycji celu publicznego, w postaci podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W skardze wniósł o orzeczenie, że Rada Miasta i Gminy M. dopuściła się bezczynności i przewlekłości wykonania obowiązku podjęcia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w terminie 60 dni, wskazanymi przepisami prawa, pozostawiając wniosek bez merytorycznego rozpoznania; 2) rozpoznanie sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania skargi; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania; zobowiązanie strony przeciwnej do przedłożenia-jako dowodu w sprawie- wniosku wraz z koncepcją urbanistyczną jako dowodu w sprawie. 3) orzeczenie w trybie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzeniu grzywny w wysokości 10-krotnego wynagrodzenia z zasądzeniem na rzecz skarżącego jako zadośćuczynienie za poniesione straty materialne związane z zaniechaniem realizacji inwestycji mieszkaniowej. Uzasadniając żądania skarżący wskazał, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej dla budowy "Wioski [...]" został złożony (po raz 15 ty) w dniu 9 kwietnia 2021 r. Nie został on rozpoznany. Ani przez Burmistrza Miasta i Gminy M., ani przez Radę Miasta i Gminy w trybie art. 7 pkt 4 i 5 art. 20 specustawy mieszkaniowej. Dalej strona wskazuje, że w dniu 15 VI 2021 r. i 22 VI 2021 skarżący złożył ponaglenie i ostateczne ponaglenie. Reasumując strona wskazuje, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała stosownej uchwały, przyjmując brak decyzji organu za "milczącą zgodę". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że jego zdaniem nie pozostaje on w bezczynności. Strona przeciwna wyjaśniła, że w dniu 9 VI 2021 r. skarżący złożył dwa tożsame wnioski do Burmistrza Miasta i Gminy M. i Rady Miasta i Gminy o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej na działkach [...], [...], [...], [...]. Rada wskazuje, że ustawa o wzmacnianiu i realizacji inwestycji mieszkaniowych nie przewiduje odrębnego procedowania wniosku o lokalizację inwestycji mieszkaniowej przez radę gminy z pominięciem organu wykonawczego. Najpierw wójt, burmistrz, prezydent miasta proceduje wniosek łącznie z przygotowaniem projektu uchwały o lokalizacji..., a następnie rada, na bazie przygotowanego i przedłożonego projektu podejmuje uchwałę w terminach określonych w ustawie. W sprawie wniosku skarżącego Burmistrz Miasta i Gminy M. nie przedstawił radzie miejskiej projektu uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy wraz z wymaganymi opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. Z informacji uzyskanych od Burmistrza wynika, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku, co poskutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Nadto strona przeciwna podnosi, że w art. 14 ustawy o ułatwieniach.... ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż do spraw określonych w rozdziale 2 nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 14 IX 2021 r. skarżący wniósł o "odrzucenie odpowiedzi na skargę w całości". W rozszerzeniu skargi w tym piśmie strona polemizuje z twierdzeniami organu i podnosi, że nie polega na prawdzie twierdzenie jakoby strona nie uzupełniła wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 – dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718,) – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Wobec tego rozpoznanie skargi na bezczynność organu administracji publicznej Sąd uznał za dopuszczalne. Jednocześnie rozpoznając sprawę uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie albowiem organ stanowiący gminy w kontrolowanym postępowaniu nie pozostawał we bezczynności. Skargę na bezczynność organów gminy, w warunkach przepisu art. 101a ust. 1 u.s.g., może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podmiotem legitymowanym jest zatem każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Przy skardze wnoszonej w trybie art. 101a u.s.g. bezczynność organu gminy musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w jej dacie tenże interes prawny strony skarżącej. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. czy w trybie art. 101a u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą czy bezczynnością w jej podjęciu, polegający na tym, że akt ten bądź bezczynność bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków (zob. wyrok WSA w Gdańsku, II SAB/Gd 124/20, lex nr 3163372). Tylko bezpośrednie i realne naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd zaskarżonej uchwały lub zaskarżonej bezczynności, tj. oceny ich zgodności z prawem. Kwestionując bezczynność w trybie art. 101a ust. 1 u.g.n. trzeba zatem dowieść, że niewykonywanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W ocenie sądu, skarżący, planujący opisaną inwestycję, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji konkretnej inwestycji mieszkaniowej w trybie i na zasadach specustawy mieszkaniowej, jest uprawniony do zaskarżenia bezczynności rady jako organu zobowiązanego do podjęcia uchwały zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Na gruncie tego przepisu wnioskodawca ma bowiem uzasadnione oczekiwanie ukształtowania swojej sytuacji prawnej określonym aktem administracyjnym w dwojaki sposób: bądź poprzez podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zgodnie z jego wnioskiem, bądź poprzez uchwałę o odmowie jej ustalenia. Wniosek, którego nierozpoznanie zarzuca organowi skarżący, złożony został w trybie specustawy mieszkaniowej (ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. Ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tj Dz.U. z 2021, poz. 1538). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy, w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. Wedle zaś treści ust. 8 pkt 10 tego przepisu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 1, zamieszcza ten wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, określając formę, miejsce i termin składania uwag do wniosku, liczony od dnia zamieszczenia. Informację o zamieszczeniu wniosku, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Co istotne, regulacja ta poprzedzona jest punktem 9 stanowiącym, że w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8 ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując jednocześnie termin na ich usunięcie. Nie może być on dłuższy niż 14 dni, co oznacza, że w zależności od konkretnej sytuacji termin na usunięcie braków może być krótszy od 14 dni. Wezwanie do usunięcia braków formalnych musi zawierać pouczenie, że nieusunięcie wskazanych braków rodzi skutek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w sensie prawnym oznacza, że powstaje fikcja prawna niezłożenia wniosku w ogóle. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, lecz jest czynnością materialno-techniczną, o której organ zobowiązany jest poinformować wnioskodawcę. Mając to na względzie sąd, dokonując merytorycznej oceny skargi stwierdził jej bezzasadność. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w kontekście rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że pismem z dnia 26 V 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 14 dni. W wezwaniu sformułowano 13 punktów, których wyjaśnienia lub uzupełnienia domagał się organ celem nadania wnioskowi dalszego biegu. Jednocześnie w części końcowej pisma burmistrz pouczył stronę, że "zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, nieusunięcie powyższych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie to zostało doręczone wnioskodawcy 31 V 2021. Przesłane w dniu 24 VI 2021 r. w odpowiedzi na wezwanie pismo strony zawiera polemikę ze stanowiskiem organu wykonawczego gminy, wywodził, że złożył kompletny wniosek, którego wezwanie o uzupełnienie braków nie powinno dotyczyć, a który wbrew prawu nie został przez burmistrza rozpoznany. W konsekwencji czego Burmistrz Miasta i Gminy M. dnia 28 VI 2021 r. pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. W konsekwencji podjętych przez burmistrza czynności proceduralnych, zdaniem sądu, nie sposób uznać, aby w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności rady gminy. Jak wynika z art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, w przypadku gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Trzeba dalej powiedzieć, iż z ustawy wynika, że rada gminy jest zobowiązana do podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji. Podjęcie uchwały jest zatem możliwe o ile wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedłoży radzie gminy projekt uchwały wraz z uwagami i opiniami i wynikami dokonanych uzgodnień. Co w rozpoznawanej sprawie istotne, akta sprawy jednoznacznie wskazują, że wniosek (wobec uznania przez organ wykonawczy gminy, ze nie został należycie uzupełniony) nie został przedstawiony radzie, skutkiem czego rada nie mogła podjąć uchwały. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłości. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania