II SAB/Wr 59/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.), sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi V. A. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę w całości. V. A. (zwany dalej: skarżącym) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zarzucił rażące naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 i art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, naruszenie zasady zaufania do organu administracji publicznej oraz naruszenie zasady szybkości postępowania. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności/przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni, a w sytuacji wydania decyzji, zgodnie z wnioskiem, o zobowiązanie organu do udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na okres 3 lat od faktycznej daty wydania decyzji; 4) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 4 000; 5) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wniosek został przyjęty w dniu 26 kwietnia 2022 r. i pomimo wniesienia przez stronę ponaglenia postępowanie nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniał, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność organu kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, jak również, że istnieją podstawy do przyznania sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli procedowania Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu w dniu 5 kwietnia 2022 r., Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga na bezczynność i przewlekłość podlega oddaleniu. W takiej ocenie Sąd uwzględnił stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowanego skargą stanu bezczynności i przewlekłości organu. W konsekwencji w sprawie zostały wzięte pod uwagę obowiązujące regulacje prawne ustawy z dnia 12 marca 2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r, poz. 103, zw. dalej: ustawą pomocową), do której na mocy nowelizacji z dnia 8 kwietnia 2022 r., został dodany art. 100c, który zgodnie z jego ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do ustawy pomocowej nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy - art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r. Następnie na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do ustawy pomocowej - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, na okres do 24 sierpnia 2023 r. Kolejną zmianą ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r. W realiach badanej sprawy Sąd podzielił pogląd, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22, z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 (dostęp: CBOSA). W ostatnim z przywołanych wskazał, że przytoczone przepisy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Wyjaśnił przy tym, że w przywołanych regulacjach mowa jest o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro więc ustawa pomocowa nie wprowadza odrębnej - na potrzeby tej ustawy - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć przy tym należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.Urz.UE.L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Nadto, w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c ustawy pomocowej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy pomocowej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy pomocowej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy - zdaniem NSA - o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie (wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23, CBOSA). Nadto, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawie pomocowej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców w sposób istotny ograniczając zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji ustawy pomocowej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką tej ustawy oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy pomocowej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do ustawy pomocowej w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Przepisy te stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie (wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23, CBOSA). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że do wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu w dniu 5 kwietnia 2022 r. miała zastosowanie regulacja zawarta w art. 100c i następnie art. 100d ustawy pomocowej. W świetle zaś tak ukształtowanego stanu prawnego i biorąc pod uwagę okoliczność złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia należy zauważyć, że od dnia jego wpływu do dnia zawieszenia biegu terminów, tj. do dnia 15 kwietnia 2022 r. upłynęło 10 dni, co oznacza, że nie upłynął jeszcze określony w ustawie o cudzoziemcach termin do wydania decyzji, jak również nie sposób przypisać organowi, iż działał w sprawie opieszale. Tym samym, w ocenie Sądu, wykluczona została możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu bezczynności oraz przewlekłości organu administracji, co uzasadnia oddalenie niniejszej skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.