II SAB/Wr 60/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Wójta Gminy Ś. K. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stosunków wodnych postanawia: odrzucić skargę. Zawiadomieniem z dnia 1 września 2009 r. M. R. zwróciła się do Wójta Gminy Ś. K. o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Pismem z dnia 22 września 2009 r. Wójt Gminy Ś. K. udzielił M. R. odpowiedzi, w której powołując się na wyniki przeprowadzonej w dniu 21 września 2009 r. przez pracowników Wydziału Gospodarki Przestrzennej Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy Ś. K. wizji lokalnej w rejonie wskazanym przez wnioskodawcę wskazał, że w sprawie nie stwierdzono warunków określonych w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, koniecznych do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 5 października 2009 r. wnioskodawczyni powołując się na art. 127 k.p.a. wniosła odwołanie od zawartej - jej zdaniem - w piśmie z dnia 22 września 2009 r. decyzji. W odpowiedzi na ww. pismo Wójt Gminy Ś. K. wskazał, że nie ma prawnych możliwości przekazania odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z uwagi na fakt, że nie istnieje decyzja od której wniesione zostało odwołanie. Pismem z dnia 26 października 2009 r. M. R. wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa (wynikającego z bezczynności Wójta Gminy Ś. K. poprzez nie przesłanie odwołania z dnia 5 października 2009 r. od decyzji tego organu zawartej w piśmie z dnia 22 września 2009 r. odmawiającej wszczęcia postępowania z urzędu według art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, do organu wyższego stopnia) poprzez przesłanie jej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przewidzianym przepisami terminie. W dniu 7 grudnia 2009 r. M. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy Ś. K. Powołując się na art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 4 i art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wójta Gminy Ś. K. o odmowie przekazania odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego lub o uchylenie decyzji Wójta Gminy Ś. K. z dnia 12 października 2009 r. i zobowiązanie tego organu do podjęcia działań w oznaczonym terminie, w tej sprawie, poprzez przeprowadzenie wizji lokalnej i na jej podstawie wydania stosownej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ś. K. wnosząc o jej oddalenie poinformował, że z uwagi na żądanie strony, pismem z dnia 30 października 2009 r. przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. komplet dokumentów w niniejszej sprawie z wnioskiem o oddalenie odwołania. Wezwaniem z dnia 18 stycznia 2010 r. skarżąca została zobowiązana do złożenia oświadczenia, czy przed wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność organu gminy, wyczerpała środek zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność z art. 37 § 1 k.p.a. wniesionego do właściwego organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na wezwanie Sądu strona poinformowała, że wniosła pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Wójta Gminy Ś. K., jednakże organ nie podjął żadnych czynności w tej sprawie w terminie wyznaczonym przez kodeks postępowania administracyjnego i nie przesłał jej pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dlatego też skarżąca wezwała Wójta Gminy Ś. K. do usunięcia naruszenia prawa pod rygorem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Także i to wezwanie zostało przez organ zignorowane. Dopiero po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okazało się, że Wójt przesłał pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przy czym strona nie została o tym formalnie zawiadomiona. W rezultacie opieszałego i nieterminowego działania Wójta, dokumenty dotyczące niniejszej sprawy znajdują się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym i w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Merytoryczne badanie przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności administracyjnej jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi, czyli warunkiem prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności, jest wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego - art. 52 § 1, § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: u.p.p.s.a.). Postępowanie sądowoadministracyjne nie zastępuje bowiem postępowania administracyjnego i nie może być uruchomione, jeżeli nie zostały uruchomione środki weryfikacji kwestionowanego aktu lub bezczynności organu dostępne stronie skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Wykluczone jest natomiast skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu administracji z pominięciem trybu instancyjnego. Wskazać należy, że właściwość sądu administracyjnego w zakresie bezczynności organu administracji wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego paragrafu. Zatem sąd rozpatruje skargi na bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skarg na bezczynność organów kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane jako bezczynność nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zagadnienie bezczynności organu administracji publicznej wypływa ze sformułowanej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości działania. Jako uszczegółowienia tej zasady i celem wzmocnienia sytuacji strony postępowania administracyjnego wprowadzono maksymalne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 3 i § 4 k.p.a.) oraz instytucję zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia spraw w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z kolei stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Ponadto ustawodawca umożliwił stronom postępowania administracyjnego uruchomienie czynności nadzorczych organów wyższego stopnia nad opieszałymi organami poprzez złożenie przez stronę zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.). Tylko jeżeli strona złoży takie zażalenie do organu wyższego stopnia, będzie mogła złożyć skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Do środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. należy zaliczyć również zażalenie do organu wyższego stopnia uregulowane w art. 37 § 1 k.p.a. Takie też stanowisko prezentowane jest w doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, 9 wydanie, str. 835), jak i w orzecznictwie (wyrok WSA w Opolu z dnia 7.11.2005 r., sygn. II SAB/Op 13/05, publ. ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 104). Niezasadnie zatem podnosi skarżąca, powołując się na krytyczną glosę do wskazanego wyżej wyroku WSA w Opolu z dnia 7.11.2005 r., iż wyłącznie dopuszczalną drogą kwestionowania bezczynności organu jest wezwanie określone w art. 52 § 3 u.p.p.s.a., z pominięciem regulacji zawartej w art. 37 k.p.a. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na bezczynność Wójta Gminy Ś. K. w polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 Prawa wodnego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu, nie skorzystała z trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. i nie złożyła zażalenia do organu wyższego stopnia na bezczynność Wójta Gminy Ś. K.. Za takie zażalenie nie możne być bowiem uznane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 26 października 2009 r. skierowane do Wójta Gminy Ś. K. ani też pismo z dnia 5 października 2009 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego które wyraźnie stanowi odwołanie od "decyzji". Nie składając przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu takiego zażalenia na bezczynność organu gminy do organu wyższego stopnia, skarżąca nie wyczerpała zgodnie z art. 52 § 1 u.p.p.s.a. środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie. W związku z tym skargę M. R. należy uznać za niedopuszczalną, a tym samym podlega ona odrzuceniu. Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. Wskazać ponadto należy, że względu na brak spełnienia warunku dotyczącego dopuszczalności skargi Sąd nie mógł ocenić prawidłowości postępowania organu administracyjnego dotyczącego zawiadomienia z dnia 1 września 2009r. Niemniej jednak po wyczerpaniu środków zaskarżenia na drodze administracyjnej skarżąca będzie mogła ponownie skorzystać z możliwości wniesienia skargi do Sądu.