II SAB/Wr 63/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.W. i R. W. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. w przedmiocie wstrzymania użytkowania odcinka autostrady [...] postanawia: odrzucić skargę. Skarżący J. W. i R. W. pismem z dnia 30 listopad 2009 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 17 sierpnia 2009 r. o wstrzymanie, na podstawie art. 365 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, użytkowania odcinka autostrady [...] Z.- K. od km [...] do km [...], z powodu nie spełniania przez nowo wybudowany obiekt wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska. Uzasadniając posiadanie interesu prawnego w sprawie skarżący podali, że są właścicielami gruntów na których wybudowano fragment autostrady [...]. Skarżący podnieśli, że z uwagi na fakt, iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W. w terminie 2 miesięcy nie załatwił sprawy, pismem z dnia 29 października 2009 r. złożyli zażalenie na bezczynność do Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. W dopowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochron Środowiska wniósł o jej odrzucenie. Organ przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania związanego z pismem skarżących z dnia 17 sierpnia 2009 r. wskazał, że z uwagi na to, iż postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania, na podstawie art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska może zostać wszczęte jedynie z urzędu, zgodnie z art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska, wniosek skarżących o wstrzymanie użytkowania nie spowodował wszczęcia postępowania. Ponieważ jednak Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest właściwy do podjęcia działań administracyjnych w celu zbadania sygnalizowanych przez wnioskodawców nieprawidłowości, pismo skarżących o wstrzymanie użytkowania, zawierające zarzuty niespełnienia przez nowo wybudowany obiekt wymagań o których mowa w art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska, zostało zakwalifikowane do załatwienia na zasadach określonych dla rozpatrywania wniosków, w rozumieniu art. 241, w związku z art. 221 i 222 kpa. Organ podniósł mianowicie, że zgodnie z art. 244 i 245 kpa zawiadomił wnioskodawców, pismem z dnia 3 września 2009 r. Nr [...], że w celu potwierdzenia wskazanych nieprawidłowości niezbędne jest przeprowadzenie kontroli realizacji przedsięwzięcia. Organ wskazał, że w dniach 16 września, 12 i 27 października, 10 listopada i 2 grudnia 2009 r . przeprowadzona została kompleksowa kontrola interwencyjna Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu - inwestora autostrady, mającą na celu ocenę zarzutów podnoszonych we wniosku. Organ wskazał, że zainicjowane przez skarżących postępowanie wyjaśniające wymagało zapoznania się z dokumentacją projektową autostrady [...] Z.- K. od km [...] do km [...] oraz z dokumentacją związaną z procedurą postępowania w/s decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zwłaszcza w kontekście Natura 2000, utworzonym i zmienianym w trakcie realizacji inwestycji. Po analizie dokumentów w dniu 27 października 2009r. przeprowadzona została wizja terenowa autostrady [...] i dokonane oględziny urządzeń technicznych autostrady, a w szczególności: oczyszczalni ścieków przy MOP Ż. W., C., ekranów akustycznych, ogrodzenia autostrady, instalacji odwadniającej autostradę z urządzeniami oczyszczającymi, przejścia dla małych i dużych zwierząt. Kompleksowa kontrola interwencyjna w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W.- inwestora autostrady została zakończona w dniu 2 grudnia 2009 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. Delegatura w J. G. wydał w dniu 7 grudnia 2009 r., na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, zarządzenie pokontrolne do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie przestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie prowadzenia badań oczyszczonych wód opadowych z autostrady i ścieków z oczyszczalni biologicznych zlokalizowanych przy Miejscach Obsługi Podróżnych. Kontrola przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. Delegatura w J. G. pozwoliła na dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego oraz wykazała brak podstaw do wszczęcia z urzędu, na podstawie art. 365 oraz 375 ustawy Prawo ochrony środowiska, postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania odcinka autostrady [...]. Następnie Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. zawiadomił skarżących o sposobie załatwienia sprawy. Odnosząc się w odpowiedzi na skargę od podnoszonych przez skarżących zarzutów Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zauważył, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania, przywołany przez skarżącego termin 2 miesięcy, wynikający z art. 35 kpa, ponieważ odnosi się on do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zdaniem organu administracyjnego złożony przez skarżących wniosek, z uwagi na art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie spowodował wszczęcia postępowania o wstrzymanie użytkowania na podstawie art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska, ale stał się podstawą do przeprowadzenia kontroli mającej na celu sprawdzenie prawdziwości zgłoszonych przez wnioskodawców zarzutów. Organ podniósł, że wnioskodawcy, pismem z dnia 29 października 2009 r. wnieśli do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie zażalenie na bezczynność Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W., powołując się na termin określony w art. 35 kpa. Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 25 listopada 2009 r., Nr [...], uznał zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione. Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga J. W. i R. W. podlega odrzuceniu. Przedmiotem rozpoznania po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w pierwszej kolejności ustalenie czy przedmiot skargi wchodzi w zakres spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Zakres kognicji Sądu określa art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym kontrola Sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowo - administracyjną kontrolę. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę w przede wszystkim musiał przesądzić kwestię prawidłowości załatwienia przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. załatwienia wniosku skarżących z dnia 17 sierpnia 2009 r. Podzielając stanowisko organu, wskazać należy na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd opowiadający się za tym, że postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania, na podstawie art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska może zostać wszczęte jedynie z urzędu, co stanowi jednocześnie ograniczenie zasady opisanej w art. 61 § 1 kpa., zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ustawodawca nie przewidział zatem sytuacji, aby z żądaniem wszczęcia takiego postępowania mogły wystąpić inne podmioty, które czują się poszkodowane prowadzoną działalnością lub instalacją (por. wyr. WSA z dnia 12 lipca 2006 r., IV SA/Wa 739/06, wyr. WSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., IV SA/Wr 316/07, wyr. WSA z dnia 18 listopada 2008 r. II SA/OI 761/08). Biorąc pod uwagę powyższą regulację prawną uznać należało, że pismo skarżących z dnia 17 sierpnia 2009 r. stanowić mogło dla organu administracyjnego materiał służący ocenie, czy nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu. Przy czym, w tym przypadku wnioskodawcom nie przysługiwałby przymiot strony tego postępowania, które w przypadku jego wszczęcia z urzędu byłoby jednym z przypadków załatwienia skargi, natomiast drugim przypadkiem załatwienia tak zainicjowanej sprawy mogłoby być stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia postępowania lub ustalenie przeszkód do jego wszczęcia. Z tych też powodów uznać należy za prawidłowe działania Wojewódzkiego Inspektorat Ochrony Środowiska we W., który wniosek skarżących załatwił na zasadach określonych dla rozpatrywania wniosków, w rozumieniu art. 241, w związku z art. 221 i 222 kpa, o czym wnioskodawcy zostali poinformowani pismem z dnia 3 września 2009 r. Natomiast po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających poinformował skarżących pismem z dnia z dnia 16 grudnia 2009 r. o sposobie załatwienia sprawy. Wobec powyższego zauważyć należy, że skoro wyrażone w piśmie z dnia 17 sierpnia 2009 r. żądanie skarżących pozostaje poza ustawowym obowiązkiem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do wydawania w tym względzie jakichkolwiek rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym z zakresu prawa administracyjnego, to z kolei oznacza, że wniesienie skargi do sądu w sprawie niniejszej – dotyczącej bezczynności w wydaniu takiego aktu jest niedopuszczalne. Skargą do sądu administracyjnego nie może być objęte postępowanie uproszczone o charakterze administracyjnym, dotyczące skarg i wniosków, uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego. W takim postępowaniu organ nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej i w związku z tym wnioskodawcy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu. Biorąc powyższe pod uwagę skargę jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.