II SAB/Wr 64/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi W.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie postępowania naprawczego w sprawie robót budowlanych w budynku byłej piekarni I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. orzeka, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 lipca 2014 r. (data nadania skargi w UP) działając przez pełnomocnika W.P. (zwany dalej: skarżący), po wyczerpaniu środków zaskarżenia, złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) w przedmiocie zakończenia postępowania naprawczego. Skarżący wniósł - w przypadku braku wydania przez PINB orzeczenia autokontrolnego w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej u.p.p.s.a.)- o uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy - zakończenia postępowania naprawczego w określonym przez sąd administracyjny terminie, a nadto o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Motywując zasadność złożonej skargi skarżący wskazał, że zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 29 maja 2013 r. opracował i przedłożył kompletny projekt budowlany zamienny na przebudowę i roboty remontowo-budowlane wykonane w budynku po byłej piekarni, przebudowanym na budynek handlowy w W. przy ul. M.J. P. [...] na działce nr [...]. To oznacza, że wywiązał się z nałożonego obowiązku, a PINB nie podjął żadnych skutecznych działań kończących postępowanie naprawcze. Wobec tego wniósł zażalenie na bezczynność. DWINB postanowieniem z dnia 12 maja 2014 r. wyznaczył organowi nadzoru budowlanego 30-dniowy termin załatwienia sprawy. Autor skargi wskazał, że pomimo upływu wyznaczonego terminu PINB nie wydał żadnego orzeczenia (także zapowiadanego w piśmie z dnia 20 maja 2014 r.). W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że decyzją z dnia 1 lipca 2014 r., nr 111/14, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej u.p.b.), wobec braku przedłożenia kompletnego projektu budowlanego zamiennego na przebudowę i roboty remontowo-budowlane wykonane w budynku byłej piekarni przebudowywanym na budynek handlowy w W. przy ul. M.J. P. [...] na działce nr [...], nakazał inwestorom – A. i W. P. zaniechania wykonywania dalszych robót w tym budynku. Opisaną decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 7 lipca 2014 r. W opisie stanu faktycznego sprawy organ przedstawił przebieg postępowania dotyczącego robót budowalnych prowadzonych w budynku po byłej piekarni, położonym w W. przy ul. P. [...]. Wskazał, że decyzją z dnia 19 maja 2011 r. nr [...] Starosta W. udzielił W. P. i A. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tego budynku na sklep spożywczy. Pozwolenie uprawniało do wykonywania robót wewnętrznych w budynku bez robót zewnętrznych i zagospodarowania terenu działki. Następnie w 2011 r. PINB został powiadomiony m.in. przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (dalej: DWKZ) o wykonywaniu robót remontowo-budowlanych w budynku po byłej piekarni bez wymaganych pozwoleń. W związku z powyższym w 2011 r. organ nadzoru przeprowadził kilkakrotne kontrole wykonanych robót remontowo-budowlanych. Na tej podstawie PINB - postanowieniem z dnia 25 lipca 2011 r., nr [...], nakazał inwestorom wstrzymanie w terminie natychmiastowym wykonywania wszelkich robót remontowych i budowlanych oraz zobowiązał ich do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej z oceną stanu technicznego wykonanych robót. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez DWINB. W 2012 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, na wskutek pism kierowanych m.in. przez DWINB, Prokuraturę Rejonową w W. i DWKZ, ponownie przeprowadził kilkukrotne oględziny w przebudowywanym budynku i ustalił, że inwestorzy posiadali zgłoszenia na wykonywanie rozbiórki elementów (rampy, daszku, ścianek) w budynku i remont pokrycia papowego dachu. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 10 października 2012 r. stwierdzono wykonanie ocieplenia na ścianach zewnętrznych płytami styropianowymi, wymianę stolarki w ścianach zewnętrznych z przebudową jednego otworu okiennego na drzwiowy, w którym zamontowano drzwi jednoskrzydłowe. W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB wszczął w dniu 1 października 2012 r. postępowanie administracyjne w sprawie robót remontowo-budowlanych wykonanych bez pozwolenia i wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr [...] nakazał wstrzymanie prowadzenia wszelkich robót. Jednocześnie organ zobowiązał inwestorów do zabezpieczenia wykonanych elementów i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej z oceną stanu technicznego wykonanych robót. Na takie postanowienie pełnomocnik inwestora złożył zażalenie, które uchyliła instancja odwoławcza. W dniach 25 września 2012 r. oraz 10 i 25 października 2012 r. PINB ponownie przeprowadził kontrole w powyższym obiekcie i stwierdził, że inwestorzy nie zastosowali się do nakazu wstrzymania robót, ponieważ wykonali ocieplenie na ścianach budynku. Wszystkie ściany przyziemia były obłożone styropianem i siatką powleczoną warstwą kleju, do zakończenia pozostała faktura zewnętrzna elewacji. W trakcie oględzin inwestor wyjaśnił, że przebudowę otworu okiennego na drzwiowy wykonał na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia, które uzyskał od Starosty W. w decyzji z dnia 19 maja 2011 r. nr [...]. Dokonując weryfikacji tego oświadczenia PINB ustalił w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w W., że wskazane pozwolenie nie obejmowało stolarki i ocieplenia, a do złożonych przez inwestora zgłoszeń na wymianę stolarki i ocieplenie ścian płytami styropianu Starosta W. wniósł sprzeciw. Inwestorzy na wymianę stolarki okazali zgłoszenie z dnia 14 kwietnia 2010 r., na którym była pieczęć Starostwa o braku sprzeciwu, a następnie zgłoszenie z dnia 8 września 2012 r., do którego Starosta W. zgłosił sprzeciw w decyzji z dnia 3 września 2012 r. Na ocieplenie ścian przyziemia budynku styropianem inwestor okazał się zgłoszeniem z dnia 8 września 2012 r., które podczas oględzin w dniu 25 września 2012 r. i 1 października 2012 r. nie było skuteczne, ponieważ Starosta W. zgłosił do niego sprzeciw w decyzji z dnia 11 października 2012 r., nr [...]. Dalej autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że inwestor nie posiadał wymaganej zgody DWKZ na wykonywanie robót remontowo-budowlanych w elementach zewnętrznych przebudowywanego budynku. Według decyzji Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy z dnia 20 lipca 2010 r., nr 73/10, działka na której usytuowany jest budynek, znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków na podstawie decyzji nr [...] z dnia 8 grudnia 1958 r. Z tego względu wykonywanie wszelkich robót jest objęte ochroną konserwatorską. W celu ustalenia możliwości ich legalizacji PINB wystąpił do DWKZ. Do czasu uzyskania opinii PINB postanowieniem z dnia 6 grudnia 2012 r., nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne. Po otrzymaniu stanowiska DWKZ – pismo z dnia 10 stycznia 2013 r., PINB postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r. podjął zawieszone postępowanie i poinformował inwestorów o stanowisku DWKZ, który wyraził negatywne stanowisko dotyczące możliwości legalizacji wykonanych robót. Równocześnie inwestor wystąpił w dniu 18 lutego 2013 r. o pozwolenie na użytkowanie przebudowywanego budynku na podstawie decyzji na zmianę sposobu użytkowania z dnia 19 maja 2011 r. W tej sprawie PINB przeprowadził kontrolę w budynku w dniu 14 marca 2014 r. i w wydanym postanowieniu z dnia 18 marca 2013 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie, stwierdzając wprowadzenie istotnych zmian w wykonanych robotach wewnętrznych. Ze względu na powyższe PINB w dniu 29 maja 2013 r. rozszerzył zakres postępowania administracyjnego do całości robót wykonanych w budynku i decyzją z dnia 29 maja 2013 r., nr [...] zobowiązał inwestorów do przedłożenia kompletnego projektu budowlanego zamiennego na przebudowę budynku byłej piekarni na obiekt handlowy w terminie do 10 sierpnia 2013 r. Ze względu na braki w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym PINB wezwaniami z dnia 14 sierpnia 2013 r. i 12 września 2013 r. zobowiązał stronę do jego uzupełnienia. Ponadto ze względu na fakt, że projekt budowlany zamienny nie posiadał uzgodnienia konserwatorskiego, PINB w dniu 10 października 2013 r. przesłał go celem uzgodnienia do DWKZ. W odpowiedzi z dnia 8 listopada 2013 r. DWKZ stwierdził, że nie neguje zgodności wykonanych robót budowlanych ze sztuką budowlaną, ale zostały one wykonane bez wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń, więc istniejący stan budynku został utrwalony sprzecznie z zasadami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz zasadami rewaloryzacji historycznych centrów śródmiejskich. Na tej podstawie DWKZ wyraził negatywne stanowisko w zakresie możliwości legalizacji robót zewnętrznych. Przy piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r. (w odpowiedzi na skargę błędnie podano 2013 r. - pod. Sądu), PINB poinformował skarżącego o stanowisku DWKZ i zamiarze odmowy zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, ponieważ nie jest on kompletny. W dniu 31 stycznia 2014 r. pełnomocnik inwestora odebrał 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego bez określenia dalszych zamiarów inwestorów. Następnie w dniu 25 lutego 2014 r. drugi z pełnomocników inwestora wystąpił do PINB o wyjaśnienie sprawy dotyczącej przesłania projektu zamiennego do uzgodnienia konserwatorskiego, a także o zatwierdzenie projektu zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót. Pismem z dnia 11 marca 2014 r. PINB udzielił wyjaśnień dotyczących podejmowanych w sprawie czynności oraz wskazał dalszy tok postępowania, informując jednocześnie, iż nie posiada już projektu, wobec czego nie może go zatwierdzić. Odnosząc się do przyczyn przekroczenia 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy PINB wskazał, że zaistniałe opóźnienie wyniosło kilkanaście dni i nastąpiło z przyczyn niezawinionych i niezależnych od samego organu. Na opóźnienie miało wpływ zwiększenie wniosków i zgłoszeń w inspektoracie o wykonywanych robotach, które wymagały sprawdzenia i przeprowadzenia pilnych kontroli w terenie. Do opóźnienia przyczyniły się również usprawiedliwione nieobecności i urlopy pracowników oraz powiatowego inspektora, które wymagały wzmożonego zaangażowania pozostałych pracowników. Ponadto w dniach od 2 do 13 czerwca 2014 r. w PINB w W. została przeprowadzona przez pracowników Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w W. kontrola wydanych warunkowych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z ostatnich trzech lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. u.p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Warto w tym miejscu wskazać, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej staje się bezprzedmiotowe. Stąd, skoro organ w bezczynności czy przewlekłości już nie pozostaje, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze u.p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji - zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., Sąd obowiązany jest umorzyć postępowanie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy, w której reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika W.P. złożył do Sądu skargę na bezczynność PINB w W. w przedmiocie braku zakończenia postępowania naprawczego. Po złożeniu skargi, co miało miejsce w dniu 1 lipca 2014 r. (data nadania przesyłki zawierającej skargę w UP), a przed jej rozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, PINB w W. wydał decyzję z dnia 1 lipca 2014 r., Nr [...], nakazującą A. i W.P. zaniechania wykonywania dalszych robót remontowo - budowlanych w przebudowywanym budynku byłej piekarni, usytuowanym w obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] w W. przy ul. M. J. P. [...] na działce nr [...]. Decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 7 lipca 2014 r. Tym samym organ załatwił sprawę w przedmiocie, której prowadził postępowanie administracyjne, w konsekwencji czego przestał istnieć przedmiot postępowania przed Sądem administracyjnym, co tym samym uzasadniało umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można wszak zapominać, że celem instytucji skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zasadnym jest w tym miejscu również wspomnieć, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie. Niezależnie zatem od treści rozstrzygnięcia, uznać należy, że organ rozpoznał sprawę w dniu 1 lipca 2014 r., na co wskazuje sentencja decyzji nr [...]. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że wydanie decyzji nawet przed wniesieniem skargi (a tym bardziej po jej wniesieniu) nie zwalnia sądu w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 u.p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 u.p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu w kontekście art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13). Przechodząc zatem do oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.). Oceniając, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, należy odnieść tę ocenę do okoliczności sprawy niniejszej wskazując, że wprawdzie doszło do naruszenia prawa, tj. art. 35 § 3 k.pa., to nie miało ono znaczącego charakteru i nie było rażącym przekroczeniem terminu załatwienia sprawy. Inspektor Powiatowy podejmował czynności, które zmierzały do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a nie były czynnościami pozorowanymi. W szczególności po otrzymaniu postanowienia DWINB z dnia 12 maja 2014 r., pismem z dnia 20 maja 2014 r. PINB w sposób szczegółowy przedstawił przebieg postępowania, wskazując na braki w projekcie zamiennym, które uniemożliwiają stwierdzenie, że inwestorzy wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków, dlatego wskazał na zamiar wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót budowalnych. Jednocześnie zgodnie z art. 9 i art. 10 k.p.a. organ administracji umożliwił stronom postępowania zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni od otrzymania tego pisma. PINB podejmował zatem czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie ciążący na nim obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, aczkolwiek wzmożenie innych obowiązków przy brakach kadrowych nie usprawiedliwia niezałatwienia sprawy przez organ w terminie, to złożona materia sprawy, wymagająca współdziałania z DWKZ mogła przyczynić się do przedłużenia postępowania. Powyższe nie pozwala na zakwalifikowanie stwierdzonej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, a tym samym do wymierzenia organowi grzywny. Mając zatem na względzie przywołane powyżej okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy oraz kierując się dyspozycją wynikającą z art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I-III sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono z kolei na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania z tej oto racji, że na dzień wnoszenia skargi była ona zasadna co do zarzutu bezczynności organu.