II SAB/Wr 648/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak – spr. po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi O. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. B. (zwany dalej: skarżącym, stroną), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł, pismem z dnia 6 maja 2024 r., skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił Wojewodzie naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 210 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 18. 700 zł; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że wniosek został złożony w dniu 10 września 2021 r. i pomimo wniesienia przez stronę ponaglenia postępowanie nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniał, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w ostatnich latach. Nadto, Wojewoda wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r, poz. 830). Ustawa ta dodała art. 100 c w ustawie z dnia 12 marca 2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r, poz. 103, zw. dalej: ustawą pomocową). Zgodnie z jego brzmieniem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez Wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Na mocy art. 100d, dodanego ustawą z dnia 21 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 232), ww. termin dot. nierozpoczęcia lub zwieszenia biegu terminów postępowania został przedłużony do dnia 30 czerwca 2024 r. Wojewoda wyjaśnił, że skarga została złożona w dniu 24 maja 2024 r. choć termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15 kwietnia 2022 r., a zatem w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca przekroczenie żadnych terminów na załatwienie sprawy. Ponadto w okresie, o którym mowa, zgodnie z art. 100 d ust. 3 ustawy pomocowej w stosunku do organu nie stosuje się przepisów o bezczynności organu w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Zgodnie z art. 100 d ust. 4 ustawy pomocowej w stosunku do organu prowadzącego postępowanie w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń wyłączona została możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Artykuł 100 d ust. 3 i 4 ustawy pomocowej stanowi więc niejako naturalną konsekwencję przyjętej w ust. 1 zasady ogólnej, w myśl której w okresie do 4 marca 2024 r. następuje wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych, w czasie którego organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Podkreślił także, że przywołany art. 100c i później dodany art. 100d ustawy pomocowej nie mają zastosowania tylko do obywateli Ukrainy lecz do każdego cudzoziemca. W ocenie Wojewody nie sposób też uznać, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dokonując tak rozumianej kontroli procedowania Wojewody Dolnośląskiego, w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, który wpłynął do organu w dniu 10 września 2021 r., Sąd stwierdził, że złożona skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Uznał przy tym, że w niniejszej sprawie znalazła zastosowanie regulacja wynikająca z przepisów art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej, podzielając tym samym pogląd, że przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22, z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jakkolwiek pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). W ocenie Sądu, w realiach rozstrzyganej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dacie złożenia wniosku postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania (art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Skoro zatem skarżący z przedmiotowym wnioskiem wystąpił 10 września 2021 r., to Wojewoda zobligowany był najpóźniej do dnia 10 grudnia 2021 r. zakończyć postępowanie. Tymczasem w realiach badanej sprawy, postępowanie nie zostało zakończone w tym terminie, co też wskazuje na bezczynność organu. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć ewidentne, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jest to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23, dostępne w CBOSA). Rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie. W niniejszej sprawie z takim przekroczeniem do dnia zawieszenia wspomnianego biegu terminów nie mamy do czynienia. Od wpływu wniosku do dnia 15 kwietnia 2022 r. upłynęło bowiem 7 miesiący, co wyklucza uznanie niż stwierdzona bezczynność miała rażący charakter. W tych okolicznościach orzeczono jak w pkt. I i II wyroku. Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku aktu kończącego postępowanie – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni, liczonym od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego i dyscyplinującego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na te okoliczności, tut. Sąd uznał, że niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie tak drastycznych środków dyscyplinujących, w sytuacji gdy stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącej. Okres zwłoki w załatwieniu sprawy liczony do momentu zawieszenia terminów jest niewielki i nie wskazuje aby działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Pomimo bowiem, że organ nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, to jednak podejmował czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku. W ocenie Sądu stwierdzone zaniechanie w załatwieniu sprawy nie było wyrazem złej woli ze strony organu, czy ignorowaniem uzasadnionego interesu skarżącego w terminowym jej załatwieniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku, a o kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).