II SAB/Wr 651/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 25.03.2021 r. A. L. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako: organ, wojewoda) w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na podstawie art. 50 § 1, art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. i wniósł o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt do organu; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przypisanych. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona ocena legalności wykazała, że skarga jest zasadna zarówno co do zarzutu bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczyła bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga została poprzedzona skierowaniem ponaglenia z 05.03.2021 r. Tym samym zgodnie z dyspozycją art. 53 § 2b p.p.s.a., spełniony został warunek formalny do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast "przewlekłość postępowania" została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę, że sprawa winna być przez organ administracji publicznej rozpatrzona bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W tym miejscu wskazać należy, że w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca oraz zezwolenia na pracę zastosowanie mają ogólne terminy załatwienia spraw określone w przepisach art. 35-36 k.p.a., a ustawa o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) nie reguluje odmiennie kwestii terminów załatwienia sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości zawarta w art. 12 k.p.a. Mówi ona, że organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (§1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§2). Realizacji tej zasady służą wcześniej wspomniane terminy załatwienia sprawy. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w przepisach. Analiza akt sprawy dowodzi, że 21.12.2020 r. skarżący złożył osobiście do wojewody wniosek w przedmiocie wskazanym w sentencji. W związku z tym otrzymał informację, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustalony został na 21.11.2021 r. Następnie pismem z 05.03.2021 r. (data wpływu: 08.03.2021 r.) skarżący złożył do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pierwsze czynności w sprawie wojewoda podjął po wniesieniu skargi do tut. Sądu 04.05.2021 r., wyznaczając nowy skrócony termin załatwienia sprawy na 31.08.2021 r. oraz wysyłając do służb zapytanie czy pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony i bezpieczeństwa porządku publicznego. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że - na dzień wniesienia skargi – Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36, art. 8, art. 9 oraz art. 12 k.p.a. Okres zwłoki organu przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie wojewody. Źródło opóźnienia w załatwieniu sprawy ma swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym jego możliwości kadrowych, co nie stanowi okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności organu, a wręcz przeciwnie są częstą jej przyczyną. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zdań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły i pozostaje bezczynny (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ swoich obowiązków, czyli m.in. terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania o znamionach "wyjątkowych" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; z 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę stan faktyczny sprawy, Sąd uznał, że organ nie dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie sądu, wykazana bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Mając na względzie, że w dniu 29.01.2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17.12.2022 r. o zmianie ustawy o cudzoziemców oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 14.01.2022 r. poz. 91) nowelizująca ustawę z dnia 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) sąd obowiązany był określić w jakim zakresie dokonana nowela ma wpływ na orzekanie w sprawie. W tym względzie, zdaniem sądu w składzie rozpoznającym rozstrzyganą sprawę, istotne pozostaje stanowisko, zaprezentowane w uchwale 7 sędziów NSA, sygn. akt II OPS 5/19 z dnia 22.06.2020 r., w którym zawarto tezę (którą sąd podziela), że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy może być dokonany jedynie na dzień wniesienia skargi. W konsekwencji sąd dokonuje kontroli bezczynności/przewlekłości organu na tle przepisów obowiązujących do dnia wniesienia skargi. Nie mniej jednak w pkt III sentencji wyroku sąd wyznaczył Wojewodzie Dolnośląskiemu 60 dniowy termin do wydania aktu w sprawie. Wydając orzeczenie w takim kształcie skład orzekający miał po pierwsze na względzie, że stosownie do zasady praworządności, zawartej w art. 6 kpa, mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Wynika z tego po wtóre, że w toku dalszego procedowania w sprawie, Wojewoda Dolnośląski będzie obowiązany do zastosowania przepisów ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu dokonanym opisaną zmianą. W szczególności, należy zwrócić tu uwagę na unormowanie zwarte w art. 112a ust. 1, który kształtuje zasadę wydawania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni. Ustęp 2 tego artykułu omawia kwestię od jakiego zdarzenia ustawodawca nakazuje liczyć ten termin. Skoro w takim razie zmiana ustawowa powoduje zmianę terminów w stosunku do zasad ogólnych, ujętych w art. 35 § 3 kpa, na termin, określony w przepisie szczególnym, tj. art. 112a ust. 1 znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach, to zdaniem sądu należało tę okoliczność uwzględnić w wyroku, zobowiązując organ do wydania aktu w terminie nadanym ustawą w wersji obowiązującej aktualnie. Powyżej zaprezentowane stanowisko jest uzasadnieniem do podjętego na podstawie art. 151 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia żądania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. Termin ten jest za krótki w świetle wyżej przytoczonych przepisów znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach i obowiązujących w aktualnym stanie prawnym przepisów dotyczących terminu załatwienia sprawy. Mając to na uwadze, orzeczono jak w pkt IV sentencji. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).