II SAB/Wr 66/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi D.M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. skarżąca D.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody D. polegająca na nierozpatrzeniu jej odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej skargi skarżąca przede wszystkim podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/WR 678/15 uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] oraz wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II SA/WR 819/15 uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...]. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił uchylenia decyzji Starosty S. z dnia 7 kwietnia 2009 r. Nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji z dnia 7 maja 2009 r. Nr [...] oraz z dnia 19 listopada 2013 r. Nr [...]. Od decyzji Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] odwołanie w dniu 17 stycznia 2017 r. do Wojewody D. za pośrednictwem Starosty S. wniosła skarżąca. Zawiadomieniem z dnia 24 stycznia 2017 r. skarżąca została powiadomiona przez Starostę S. o przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy do Wojewody D.. Pomimo 1 miesięcznego terminu na załatwienie sprawy (stosownie do gwarancji wynikającej z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dalej zwanego Kpa) odwołanie skarżącej od decyzji Starosty S. nie zostało przez Wojewodę rozpatrzone. Dopiero pismem z dnia 21.03.2017 r. znak: [...], otrzymanym przez skarżącą w dniu 6.04.2017 r., skarżąca została powiadomiona przez Wojewodę o wyznaczeniu nowego terminu dla zapoznania się organu ll instancji z materiałem sprawy i wydania decyzji do dnia 5 maja 2017 r. Po otrzymaniu powyższego zawiadomienia skarżąca wystąpiła do Wojewody D. pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. (doręczonym Wojewodzie w dniu 19 kwietnia 2017 r.), w którym wezwała do usunięcia naruszenia prawa i do niezwłocznego wydania decyzji. W piśmie do Wojewody D.M. zarzuciła organowi odwoławczemu nierozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odwołania z naruszeniem art. 35 § 3 Kpa, wezwała do usunięcia naruszenia prawa w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania oraz do niezwłocznego wydania decyzji przez Wojewodę, a także do rozpatrzenia jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosownie do wymagań wynikających z art. 37 § 2 Kpa. Równocześnie w piśmie skarżąca zarzuciła, że postępowanie jest prowadzone przewlekle. Skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na powyższe wezwanie, nie została także wydana decyzja przez organ odwoławczy w terminie do dnia 5 maja 2017 r., jak również skarżąca nie otrzymała jej do dnia wniesienia niniejszej skargi. W tej sytuacji oczywistym jest, że organ ll instancji pozostaje w bezczynności, a tym samym wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest uzasadnione. Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuca Staroście S. i Wojewodzie D. przewlekłość w sprawie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Starosty S. z dnia 7 kwietnia 2009 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.O. i J.O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o poj. V = 9 m3, przyłączem wodociągowym wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr [...] AM-1 w miejscowości P., gmina S., zmienionej decyzjami Starosty S. z dnia 7 maja 2009 r. Nr [...] oraz z dnia 19 listopada 2013 r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wskazał, że decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Starosta S. odmówił uchylenia decyzji tego organu z dnia 7 kwietnia 2009 r. Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o poj. V = 9 m3, przyłączem wodociągowym (w granicach działki) oraz wewnętrzną linia zasilającą nn, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] AM-1 w miejscowości P., gmina S. - kat. obiektu l oraz zmieniającej ją decyzji z dnia 7 maja 2009 r. Nr [...] oraz z dnia 19 listopada 2013 r. nr [...]. W dniu 26 stycznia 2017 r. Starosta S. przekazał Wojewodzie D. odwołanie D.M. od opisanej decyzji. Pismem z dnia 21 marca 2017 r. ([...]) Wojewoda D. poinformował Strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy (rozpatrzenia wskazanego odwołania), który wyznaczył do dnia 5 maja 2017 r. D.M. pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. skierowała do Wojewody D. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i niezwłocznego wydania decyzji. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ([...]) uchylił wskazaną decyzję Starosty S. z dnia [...] r. (Nr [...]) w całości wraz z postanowieniem Starosty S. z dnia [...] r., znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z powyższego, zawarty w skardze zarzut bezczynności Wojewody D. jest nieuzasadniony albowiem Organ rozstrzygnął sprawę – rozpatrzył odwołanie Skarżącej - przed wniesieniem przedstawionej skargi. Co do zarzutu przewlekłości postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia 7 kwietnia 2009 r. (zmienioną decyzją tego organu z dnia 7 maja 2009 r. Nr [...] oraz z dnia 19 listopada 2013 r. nr [...]) to należy zauważyć, że jego adresatem jest zarówno Wojewoda D. jak i Starosta S.. Przy tym, co wynika z treści skargi, zasadnicza argumentacja związana z przewlekłością postępowania w tej sprawie dotyczy działań organu pierwszej instancji tj. Starosty S.. Co oczywiste, Wojewoda D., w niniejszej odpowiedzi na skargę, może odnieść się wyłącznie do zarzutów kierowanych wobec jego działań jako organu drugiej instancji. W tym zakresie, Organ uznaje ją za nieuzasadnioną. Długotrwałość postępowania (postępowań) w przedstawionej sprawie wynika przede wszystkim z wadliwych orzeczeń organu pierwszej instancji, które na skutek środków zaskarżenia wnoszonych przez Skarżącą, były uchylane przez Wojewodę D. rozstrzygnięciami o charakterze kasacyjnym. Stąd też opisana sprawa, do dnia dzisiejszego, nie została prawomocnie zakończona i trwa nadal Na tej podstawie Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność organu, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), w brzmieniu obowiązującymi przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła zażalenie (zatytułowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. Należy tutaj zauważyć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego, to po pierwsze - brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz po drugie - upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Jak to już wcześniej zauważono, Wojewoda D. w dniu 9 czerwca 2017 r., a więc jeszcze przed wniesieniem przedmiotowej skargi, wydał decyzję Nr [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję i organu l instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przede wszystkim należy zauważyć, że zasadniczym zagadnieniem występującym na gruncie ocenianej sprawy jest to, czy możliwe jest uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w sprawie której dotyczy zarzut przewlekłości (tj. po załatwieniu tej sprawy). To samo dotyczy bezczynności. W kwestii tej wypada podzielić pogląd NSA wyrażony w wyroku z 21.06.2017 r., II OSK 853/17, uznając za trafne stanowisko, zgodnie z którym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga ll.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.09.2016 r., ll SAB/Kr 134/16, z dnia 22.12.2014 r. ll SAB/Kr 257/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.03.2016 r. lV SAB/Wa 41/16 oraz z dnia 8.01.2016 r. Vll SA/Wa 1205/15). Podkreślić bowiem należy, iż zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 par. 1 pkt 1 - 3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także - zgodnie z par. 1a wskazanego przepisu - stwierdzeniu czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji - został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, z zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady. Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze przedstawione racje, należy uznać, że wyrok uwzględniający skargę na przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego nie może zostać wydany, jeżeli nie toczy się już to postępowanie, w którym skarżący zarzuca organowi administracji stan przewlekłości, albo tym bardziej bezczynności. Skarga taka, z powodów o których mowa była wyżej, podlega oddaleniu. W tej sytuacji orzeczono jak na wstępie w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718).