II SAB/Wr 682/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania zażalenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 11 października 2021 r. do Starosty Wałbrzyskiego wpłynął wniosek Pana G. S. (dalej jako skarżący) w sprawie podjęcia z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie formalnego zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem Z. E. W., w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – remont linii energetycznej oraz budowę stacji transformatorowej, w wyniku którego wydano decyzję nr [...] z dnia 20 kwietnia 1995 r. Pismem z dnia 17 grudnia 2021 r. Starosta Wałbrzyski (organ I instancji, Starosta), poinformował o niemożliwości spełnienia żądania skarżącego z uwagi na fakt, że przedmiotowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 744/19) Dnia 10 stycznia 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Wałbrzychu wpłynęło podpisane przez skarżącego i skierowane do Wojewody Dolnośląskiego (dalej Wojewoda, organ II instancji) zażalenie na postanowienie Starosty Wałbrzyskiego. Wojewoda Dolnośląski otrzymał zażalenie dnia 26 stycznia 2022 r. Dnia 7 marca 2022 r. do wałbrzyskiej delegatury Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło adresowane do Ministra Rozwoju i Budownictwa ponaglenie celem załatwienia sprawy skarżącego. Pismem datowanym na 23 marca 2022 r. Wojewoda przekazał ponaglenie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego informując, że załatwił sprawę skarżącego postanowieniem z dnia 21 marca 2022 r. stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia. Na termin załatwienia sprawy, jak wskazuje Wojewoda, wpływ miały potrzeba rozpoznania zażalenia w sposób prawidłowy oraz liczba załatwianych przez niego spraw. W aktach sprawy widnieje datowane na dzień 21 marca 2022 r. postanowienie Wojewody stwierdzające niedopuszczalność zażalenia ze względu na okoliczność, że pismo Starosty z dnia 17 grudnia 2021 r. nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi jedynie informację, z czego wynika, że nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Skargą złożoną w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim dnia 10 marca 2022 r., która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dnia 12 kwietnia 2022 r. G. S. zarzucił Wojewodzie bezczynność w załatwieniu jego sprawy w postaci rozpatrzenia zażalenia. Wskazując problemy związane ze stanem zdrowia skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, niezwłocznego załatwienia jego sprawy, zwrotu kosztów sądowych oraz przyznania rekompensaty za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie usprawiedliwiając się potrzebą rozpatrzenia podania w sposób prawidłowy oraz podnosząc trudności kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej k. p. a.) zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Przedmiotem skargi jest bezczynność w postępowaniu odwoławczym, nacelowanym na rozpatrzenie zażalenia skarżącego. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Terminy załatwiania spraw administracyjnych reguluje co do zasady k. p. a. Artykuł 35§1 k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. W sprawie skarżącego mamy do czynienia z zażaleniem na akt Starosty Wałbrzyskiego skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego, a więc zastosowanie znajdzie ta norma zawarta w przepisie art. 35§3 k. p. a., która nakazuje załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania przez organ. Skoro Wojewoda Dolnośląski otrzymał zażalenie w dniu 26 stycznia 2022 r., to zgodnie z normą ustawową powinien załatwić sprawę do dnia 26 lutego 2022 r. Nie czyniąc temu zadość organ II instancji stworzył warunki dla zastosowania instrumentów ochrony jednostki przewidzianych w przepisach o postępowaniu administracyjnym, a następnie pozwalających domagać się jednostce ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda zrealizował owe obowiązki. Strona, zgodnie z art. 37§1 i §3 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia do organu administracyjnego wyższej instancji, jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1. Przepis art. 37§2 k. p. a. stanowi o przewlekłości, czyli sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponaglenie ma dla sytuacji prawnej skarżącego podwójne znaczenie. Z jednej strony ma zmobilizować organ do załatwienia sprawy, a z drugiej strony jest warunkiem skorzystania przez jednostkę z instrumentów ochrony sądowoadministracyjnej. Jak stanowi art. 53§2b p. p. s. a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 §1 i §2 ustawy p. p. s. a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Skarżący wypełnił warunek wniesienia ponaglenia kierując stosowne pismo do Ministra Rozwoju i Budownictwa dnia 7 marca 2022 r. Bezczynność jest napiętnowana przez ustawodawcę, literatura prawnicza także traktuje to zjawisko jako patologię administracyjną. Silnie odczuwanym od dłuższego czasu, niezwykle mocno eksponowanym w wypowiedziach sądów europejskich i krajowych problemem jest ten rodzaj patologii, który zwykło się określać mianem bezczynności, milczenia, opieszałości czy inercji administracji albo opisywać zwrotami ściślej odzwierciedlającymi procesowy aspekt analizowanego zjawiska, takimi jak zwłoka w załatwieniu sprawy, niezałatwienie jej w przewidzianym przez prawo lub ustalonym w trybie urzędowym terminie, przewlekłość postępowania bądź jego zastój ( Grzegorz Łaszczyca, Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 1, s. 52, Piotr Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 53). Stan wywołany wskazanym typem naruszeń prawa polegających na zaniechaniu działania przez administrację to, trzymając się ustawowych wyrażeń: bezczynność i – mówiąc o jej przejawie – niezałatwienie sprawy w terminie (we właściwym terminie lub terminie ustalonym stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (Zbigniew Kmieciak, Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 257). W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2021 r., IV SAB/Po 171/20, Lex nr 3176811). Bezczynność to istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy – niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, LEX nr 1391606). Sąd chce również zdecydowanie podkreślić, że bezczynność jest stanem obiektywnym. Oznacza to, że bezczynność zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania, a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r. VII SAB/Wa 54/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Przywołując terminy na załatwienie sprawy, jakie wyznacza ustawodawca, opierając się na funkcjonujących w orzecznictwie i literaturze prawniczej rozumieniach bezczynności, i zestawiając to z datami, w jakich organ podejmował czynności w postępowaniu w sprawie skarżącego, Sąd ma ewidentne podstawy, by podzielić zarzut skarżącego i uznać, że Wojewoda dopuścił się bezczynności. Według art. 149§ ustawy p. p. s. a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonych terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, uwzględniając skargę, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości kwoty określonej w art. 154 §6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154§6. Odnosząc dyspozycję zawartą w powyższym przepisie do okoliczności kontrolowanej sprawy Sąd dostrzegł bezczynność w postępowaniu Wojewody, ale jednocześnie odnalazł w aktach informację o załatwieniu sprawy skarżącego. Z tej przyczyny Sąd nie zobowiązuje organu do wydania stosownego aktu i załatwienia sprawy, umarzając w tym zakresie postępowanie. Sąd nie zdecydował się potraktować bezczynności organu w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności w postępowaniu przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Przywołana w sprawie chronologia, i daty pomiędzy poszczególnymi zdarzeniami nie wypełniają zdaniem Sądu znamienia rażącego naruszenia prawa. Pomiędzy terminem na załatwienie sprawy, a datą jej załatwienia upłynął niespełna miesiąc. Sąd pragnie podkreślić, że rozumie argumenty skarżącego i jego rozczarowanie wynikające z tempa pracy organu. Niemniej w ocenie Sądu tej konkretnej sytuacji nie należy ujmować jako rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności nie jest bardzo znaczny, a działalność i sprawność organów trzeba widzieć w szerszym kontekście organizacyjnym i państwowym. Sąd nie zdecydował o nałożeniu na organ grzywny, ani też nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej, i w tym zakresie skargę oddalił. Należy pamiętać, że nałożenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. (Wojciech Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. I OSK 476/21, Lex nr 3224002). Brak nałożenia na organ grzywny Sąd uzasadnia zwłaszcza tym, że rażącego naruszenia prawa się nie dopatrzył, sprawa została załatwiona, co w ocenie Sądu czyni niepotrzebnym skorzystanie z pierwiastka represyjnego. Sąd jednak pragnie wytknąć organowi, że oszczędniej powinien posługiwać się argumentem o potrzebie prawidłowego rozpoznania sprawy, jako usprawiedliwieniu dla bezczynności. Z analogicznych powodów Sąd nie orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej, a dolegliwości zdrowotne skarżącego nie są w tej kwestii okolicznością obligującą i relewantną prawnie. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a uwzględniając poniesione przez skarżącego koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł).