II SAB/Wr 69/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę w całości. D. M. (dalej: skarżący) złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: Wojewoda, organ) w dniu 30 listopada 2023 r. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten zawierał braki formalne, w związku z tym pismem z dnia 31 maja 2024 r. organ wezwał skarżącego do ich uzupełnienia m.in. w zakresie części: A pkt 2, pkt 5; C pkt III lit. a i E wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wskazującym przy tym na konieczność wypełnienia wszystkich rubryk wniosku oraz zatytułowania formularza jako "KOREKTA". W piśmie pouczono skarżącego, że zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) nieusunięcie braków formalnych wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pismo to zostało przesłane na adres ówczesnego pełnomocnika skarżącego i skutecznie doręczone w dniu 4 czerwca 2024 r. Wojewoda, pismem z dnia 21 sierpnia 2024 r., pozostawił wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie jego braków formalnych. Organ uznał, że skarżący nie uzupełnił wniosku zgodnie z wezwanie, ponieważ pismo zatytułowane jako korekta wniosku nie zostało złożone na prawidłowym formularzu wniosku oraz nie zawiera pełnej informacji dotyczącej oświadczeń. Pismo w tej sprawie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 28 sierpnia 2024 r. W skardze z dnia 13 grudnia 2024 r. skarżący zarzucił organowi bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wskazując przy tym na naruszenie przez Wojewodę art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1 oraz art. 112a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 z późn. zm., dalej: u.o.c.) w zw. z art. 35 § 4 k.p.a. Skarżący wniósł jednocześnie o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 2 miesięcy od otrzymania odpisu wyroku wraz e stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3) uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5) zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na formularzu zgodnie z art. 106 u.o.c., natomiast brak jest przepisów prawa, które regulowałyby kwestie dokonywania korekty złożonego na formularzu wniosku. Z tego względu nie był uzasadniony zarzut, że skarżący nie spełnił wszystkich żądań organu odnośnie do formy korekty wniosku. Wymagania te należy uznać za nadmierny formalizm, który nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wskazano także, że skarżący przy dokonywaniu korekty wniosku wykorzystał fragmenty formularza wskazanego w art. 106 ust. 1 u.o.c. W związku z tym odpowiedź skarżącego była adekwatna do wezwania Wojewody. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że regulacje zawarte w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm.; dalej: ustawa o pomocy), w szczególności art. 100c i art. 100d, nie mają zastosowania w realiach sprawy, albowiem skarżący nie jest obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego kraju. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Nowela ta wprowadziła art. 100c do cytowanej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Nadto jak wskazał Wojewoda, termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został do przedłużony początkowo do dnia 24 sierpnia 2023 r., a ostatecznie do dnia 30 kwietnia 2025 r. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony złożonego na podstawie przepisów wskazanej już ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach regulują przepisy k.p.a. Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 k.p.a. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. (§ 3a) Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Według art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W analizowanej sprawie taką szczególną normę stanowi – w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy się w terminie 60 dni. Przepis ten wszedł w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., zatem bezspornie obowiązywał w dniu złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia (30 listopada 2024 r.). Należy jednocześnie podkreślić, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr. 1 poz. 2), na pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W takim przypadku chodzi jednak nie tyle o ocenę, czy organ działał sprawnie, ale przede wszystkim o rozstrzygnięcie, czy strona uzupełniła w terminie braki formalne podania, a tym samym, czy organ pozostawiając podanie bez rozpoznania nie naruszył prawa. Niemniej dodatkowo wyjaśnić wypada, że jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, w dniu 15 kwietnia 2022 r., na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), wprowadzony został do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa art. 100c. Stosownie do ust. 1 wskazanego artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi natomiast art. 100c ust. 3 w okresie do 31 grudnia 2022 r.: 1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 tej ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw został wprowadzony - z mocą od 1 stycznia 2023 r. - art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący obecnie nowy graniczny okres, tj. 30 września 2025 r. Słusznie przy tym wskazuje się w orzecznictwie, że wskazane przepisy (tj. art. 100c oraz art. 100d ustawy) należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22 oraz z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2059/22) oraz z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23), w których Sąd ten przesądził, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Co także istotne, powyższe stanowisko jest ugruntowane i jednolite w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych orzeczeń wynika, że w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". Natomiast w art. 100c ustawy mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 ustawy). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c ustawy wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. W konsekwencji art. 100c i art. 100d ustawy dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Podobne stanowisko wyrażone w komentarzu do art. 100c: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelem Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. Witold Antoni Klaus, Warszawa 2022. Za przyjęciem poglądu na temat zastosowania przepisów art. 100c i art. 100d ustawy nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną, ale do wszystkich cudzoziemców, w ocenie Sądu, przemawia również wykładnia funkcjonalna i systemowa. Inne stosowanie przepisów ustawy pomocowej – zróżnicowanie pod względem czasowym (przyjazd do Polski przed, bądź po dacie 24 lutego 2022 r.), jak i pod względem obywatelstwa – doprowadziłoby do powstania w systemie polskiego prawa w rzeczywistości kilku odrębnych "podsystemów prawnych". Taka sytuacja nie sprzyjałaby jednolitości systemu oraz orzecznictwa. Ustawa o cudzoziemcach oraz ustawa pomocowa mają swoimi regulacjami tworzyć spójny system prawa migracyjnego. O ile w dotychczasowej, współczesnej historii Polski kwestia uregulowań prawnych związanych z pobytem i pracą cudzoziemców odgrywała kwestię marginalną, o tyle od 2015 r. stopniowo zaczynała zyskiwać na znaczeniu, a obecnie po dniu 24 lutego 2022 r. jest już kwestią bardzo mocno wpływającą na codzienne funkcjonowanie: państwa, społeczeństwa i gospodarki. Tak ukształtowana rzeczywistość nie może nie mieć wpływu na stosowanie prawa przez organy administracyjne. W ocenie Sądu, problemowa regulacja z art. 100c i 100d ustawy o pomocy, w przyjętym w niniejszym orzeczeniu zakresie podmiotowym jej zastosowania, nie ogranicza przysługującego każdemu w państwie prawa uprawnienia do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Pomimo tego, że zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz prawem zawartym w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z którego może korzystać każda jednostka znajdująca się na terytorium Unii Europejskiej (pod jego władzą), to zdaniem Sądu, nie przysługuje jej przymiot bezwzględnej nadrzędności. Nie można jej stosować w oderwaniu od innych norm oraz okoliczności faktycznych danej sprawy. Ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki wydaje się uzasadnione i sprawiedliwe względem tych, którzy swym wysiłkiem udzielają pomocy cudzoziemcom napływającym do Polski po 24 lutego 2022 r. (zasada proporcjonalności). Kwestia zaś tego, czy ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki zostało wprowadzone tylko wobec "obywateli Ukrainy", zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, czy też ponadto wobec obywateli innych państw staje się bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy jak zostało to już wyżej nakreślone, ustawę stosujemy wobec wszystkich osób przybywających na terytorium RP, a nieposiadających obywatelstwa polskiego, bądź też innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W konsekwencji, w niniejszej sprawie, kwestią o zasadniczym, rozstrzygającym znaczeniu było ustalenie, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu właściwego w sprawie w dniu 30 listopada 2023 r. W tym okresie obowiązywał już art. 100d ustawy o pomocy i nadal obwiązuje w dniu orzekania przez tutejszy Sąd. W okresie obowiązywania przepisów art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 powołanej ustawy terminy załatwienia sprawy nie biegną, a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak już wspomniano, zgodnie z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tego przepisu nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ale podlega oddaleniu jako bezzasadna. W takim stanie sprawy zbędne było odnoszenie się do zarzutów i kwestii prawidłowości pozostawienia przez Wojewodę bez rozpoznania wniosku pobytowego skarżącego, co nastąpiło w piśmie z dnia 21 sierpnia 2024 r. Okoliczności związane z tym aspektem sprawy mogłyby mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia jedynie w sytuacji, w której brak byłoby podstaw do oddalenia skargi z uwagi na art. 100d ustawy o pomocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1551/23; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 134/24). Jedynie więc na marginesie Sąd wskazuje, że wobec nieuzupełnienia dostrzeżonych braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pozostawienie przez organ bez rozpoznania podania skarżącego było działaniem prawidłowym. Choć należy poddać pod wątpliwość wyrażony przez organ obowiązek uzupełnienia treści wniosku jedynie przez jego ponowne złożenie na wymaganym formularzu, to jednak w warunkach sprawy posłużenie się przez skarżącego jedynie fragmentami tego formularza, w zakresie stwierdzonych przez organ braków formalnych, nie uzasadniało przystąpienie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wobec braku prawidłowego wypełnienia przez skarżącego m.in. części E wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jego sanowanie nie mogło polegać jedynie na złożeniu właściwego podpisu na piśmie zatytułowanym "KOREKTA" wniosku, zawierającego odpowiedni fragment formularza, w całkowitym oderwaniu od treści oświadczeń zawartych w tej części wniosku na wzorze formularza. Należy podkreślić, że we wskazanej części wnioskodawca składa oświadczenie pod rygorem skutków z art. 233 Kodeksu karnego. Samo więc złożenie nawet prawidłowego podpisu, jednakże bez przytoczenia całej treści części E formularza, nie sposób było uznać za uzupełnienie braku formalnego wniosku, prowadzącego do zachowania skuteczność złożonego oświadczenia. W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.