II SAB/Wr 7/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2016r. sprawy ze skargi B.W., E.M., W.L., M.B., I.L. – P. na przewlekłość postępowania administracyjnego Starosty Powiatu W. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości I. stwierdza przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatu W.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Starosty Powiatu W. na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną po 2000 zł (słownie: dwa tysiące zł); IV. zasądza od Starosty Powiatu W. na rzecz skarżących kwotę 665 zł (słownie: sześćset sześćdziesiąt pięć zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.W., E.M., W.L., M.B., I.L.–P. (dalej skarżący, strona skarżąca) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego Starosty Powiatu W. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Strona skarżąca zarzucając naruszenie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) poprzez przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania wniosła o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od Starosty Powiatu W. na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; - zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 26 października 2009 r. B.W., E.M., W.L., M.B., I.L.–P. jako następcy prawni I.L. złożyli do Prezydenta W. wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w dniu wywłaszczenia jako działki gruntu o numerach 4 AM-3, 4 AM-14, 8 AM- 13 o łącznej powierzchni 2,6919 ha. Prezydent W. dnia 1 grudnia 2009 r. wystąpił do Wojewody D. o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy. Wojewoda D. postanowieniem z dnia 8 stycznia 2010 r. wyznaczył Starostę Powiatu W. do rozpatrzenia sprawy zwrotu ww. nieruchomości. Po rozpatrzeniu sprawy, Starosta Powiatu W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił zwrotu działki nr 34/7 AM-14 i nr 35 AM-14 w częściach stanowiących w 1975 r. działkę nr 4 AM-14 oraz działek: nr 8/4 AM-13, nr 8/6 AM-13, nr 8/8 AM-13, nr 8/9 AM-13, nr 8/10 AM-13, i 8/11 AM-13 obręb P. we W. oraz umorzył postępowanie w stosunku do działek nr 4/1 AM-3, 4/2 AM-3, części działek nr 54/3 AM-3, 54/10 AM-3 w częściach odpowiadających działce nr 4 AM-14 istniejącej w dacie wywłaszczenia oraz działek nr 8/5 AM-3, nr 8/6 AM-3 obręb P. we W.. Od decyzji tej odwołanie wnieśli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Wojewody D. z dnia [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzja Wojewody D. została zaskarżona przez Gminę W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 192/11 oddalił skargę, a rozstrzygnięcie to zyskało przymiot prawomocnego na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. skargi kasacyjnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił zwrotu wywłaszczonej w 1975 r. nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki: nr 4 AM-3, nr 4 AM-14, nr 8 AM-13 o łącznej powierzchni 2,6919 ha, stanowiącej obecnie działki: nr 4/1 AM-3, nr 4/2 AM-3, część działek: nr 34/7 AM-14, nr 35 AM-14, nr 54/3 AM-3, nr 54/10 AM-3 oraz działki: nr 8/5 AM-3, nr 8/6 AM-3, nr 8/4 AM-13, nr 8/6 AM-13, nr 8/8 AM-13, nr 8/9 AM-13, nr 8/10 AM-13 i nr 8/11 AM-13 obręb P.. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Wojewoda D. wydał decyzję z dnia [...] r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Powiatu W., decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił zwrotu wywłaszczonej w 1975 r. nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki: nr 4 AM-3, nr 4 AM- 14, nr 8 AM-13 o łącznej powierzchni 2,6919 ha, stanowiącej obecnie działki: nr 4/1 AM-3, nr 4/2 AM-3, część działek: nr 34/7 AM-14, nr 35 AM-14, nr 54/3 AM-3, nr 54/10 AM-3 oraz działki: nr 8/5 AM-3, nr 8/6 AM-3, nr 8/4 AM-13, nr 8/6 AM-13, nr 8/8 AM-13, nr 8/9 AM-13, nr 8/10 AM-13 i nr 8/11 AM-13 obręb P., z powodu realizacji celu wywłaszczenia. Również to rozstrzygnięcie zostało zaskarżone w drodze odwołania do Wojewody D., który z kolei decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie uznając, że Starosta Powiatu W. w sprawie zwrotu nieruchomości działa w sposób przewlekły skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. skierowali do Wojewody D. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu W.. Wezwany do przesłania akt sprawy i ustosunkowania się do zarzutów strony organ I instancji, w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. przekazując akta sprawy poinformował, że czyniąc zadość zaleceniom organu II instancji zawartym w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. pozyskał aktualne wypisy z rejestru gruntów, aktualną mapę zasadniczą z naniesionymi działkami w kształcie z dnia wywłaszczenia, a także plan ogólny zagospodarowania terenu W.P.Cz. z naniesionymi granicami przedmiotowych działek. Ponadto Starosta wskazał również, że pomimo prowadzenia rozmów z geodetami, a także ogłoszenia zapytania ofertowego na wykonanie usług geodezyjnych, żadna oferta nie wpłynęła. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2016 r. Wojewoda D. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin trzech miesięcy na załatwienie sprawy, liczony od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie stwierdził, że zaniechanie załatwienia sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że podejmowane przez Starostę Powiatu W. czynności nie cechowały się należytą koncentracją, o czym świadczy wykonywanie ich w dużym odstępie czasu. Organ I instancji, od dnia 21 lipca 2015 r., tj. od daty wpływu decyzji kasacyjnej Wojewody D. do Starostwa Powiatowego we W. do dnia złożenia zażalenia (16 grudnia 2015 r.) nie przeprowadził wszystkich czynności zmierzających do rozpatrzenia sprawy, zgodnie z wymogami ujętymi m.in. w przepisach art. 7 i 77 § 1 kpa, podejmując niewielkie i sporadyczne działania zmierzające do rozpatrzenia sprawy. W tym kontekście organ wskazał, że pierwsze zewnętrzne działania zostały podjęte dopiero w dniach 7 oraz 10 września 2015 r. i stanowiły wystąpienia do Wydziału Architektury i Budownictwa - Urzędu Miejskiego W. oraz Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W.. Organ I instancji pozyskał także część wypisów z rejestru gruntów dla przedmiotowych nieruchomości według stanu na dzień 21 września 2015r. Kolejne działania Starosty do dnia złożenia przez stronę zażalenia ograniczyły się wyłącznie do wydania dwóch zawiadomień wyznaczających nowe terminy załatwienia sprawy tj. z dnia 22 września 2015 r. oraz z dnia 23 listopada 2015 r. Wojewoda zauważył przy tym, że co prawda Starosta Powiatu W. w swoich wyjaśnieniach z dnia 12 stycznia 2016 r. stwierdził, że pozyskał również: aktualną mapę zasadniczą z naniesionymi działkami w kształcie z dnia wywłaszczenia; plan ogólny zagospodarowania terenu W.P.Cz. z naniesionymi granicami przedmiotowych działek oraz wskazał, że pomimo prowadzenia rozmów z geodetami, a także ogłoszenia zapytania ofertowego na wykonanie usług geodezyjnych, żadna oferta nie wpłynęła, to jednak w przekazanych aktach sprawy brak jest dowodów na potwierdzenie ww. twierdzeń. Konkludując Wojewoda wskazał, iż z 12 zaleceń zawartych w treści decyzji kasacyjnej Wojewody D. w okresie 5 miesięcy prowadzonego postępowania Starosta Powiatu W., pozyskał dokumentację stanowiącą realizację w niepełnym zakresie 2 z tych zaleceń. Wreszcie Wojewoda wskazał, iż z treści wydanej przez niego decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. jednoznacznie wynika, że organ I instancji nie zastosował się do szeregu konkretnych zaleceń organu odwoławczego zawartych w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] r., co w sposób niemogący budzić żadnych wątpliwości skutkowało nadmiernym przedłużeniem postępowania i jego niezakończeniem decyzją ostateczną. W uzasadnieniu złożonej do tut. Sądu skargi strona skarżąca także wskazała, iż Wojewoda D. w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. powołał i wymienił dla potrzeb rozstrzygnięcia przykłady świadczące o przewlekłości, których następstwem jest kolejne już uchylenie decyzji Starosty i przekazanie mu sprawy w całości do ponownego rozpoznania. Stąd nie można stwierdzić, aby Starosta nie był odpowiedzialny za długi czas załatwiania sprawy wynikający z różnego rodzaju okoliczności niezależnych od niego, a zwłaszcza z konieczności zachowania terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonywania określonych czynności, z faktu zawieszenia postępowania oraz z powodu składania różnego rodzaju wniosków i żądań przez uprawnione podmioty. Zdaniem skarżących Starosta Powiatu W. dopuścił się szeregu zaniechań w odniesieniu do gromadzenia dowodów w sprawie, notorycznie i uporczywie powielając swoje dotychczasowe, a wskazane przez organ odwoławczy uchybienia. W tym kontekście wskazali, iż organ I instancji rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej powinien był podjąć wszelkie działania zmierzające do ustalenia celu wywłaszczenia, ustalenia rozpoczęcia realizacji inwestycji w zakreślonych przez przepisy prawa granicach oraz ustalenia zakończenia realizacji inwestycji w okresie do dnia 22 września 2004 roku. Bezpośrednio z treści decyzji Wojewody D. z dnia [...] r., wynika, że powyższym obowiązkom Starosta Powiatu W. w decyzji wydanej dnia [...] r., nie sprostał. Co więcej ponownie dopuścił się zaniechań, zarówno w zakresie gromadzenia dowodów potwierdzających okoliczności istotne dla sprawy, jak też w zakresie zaprezentowania dokonanych przez siebie ustaleń. Pomimo bowiem wskazywania przez Sąd i organ II instancji konieczności uzupełnienia materiału dowodowego akta sprawy nie zawierają dokumentacji mapowej, ani jakiejkolwiek innej, umożliwiającej bezsprzeczne potwierdzenie "ustaleń" dokonanych przez Starostę Powiatu W., co świadczy o wieloletniej bezczynności starosty. W podobnym tonie do przedmiotowej kwestii odniósł się Wojewoda D. w decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. stwierdzając, że akta sprawy nie zawierają części graficznej planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją numer 35/74 z dnia 22 czerwca 1974 r., na podstawie której należało - po zlokalizowaniu i wykreśleniu na tym dokumencie granic poszczególnych, przejętych na własność Skarbu Państwa, działek geodezyjnych - precyzyjnie określić, w jaki konkretnie sposób miała zostać zagospodarowana przedmiotowa nieruchomość. Zdaniem skarżących organ I instancji powtórnie nie uwzględnił zastrzeżeń dotyczących kwestii kontynuacji i modyfikacji celu wywłaszczenia, związanych z decyzją numer [...] z dnia [...] r., ograniczając się w tym zakresie jedynie do pozornej czynności wyrażającej się lakonicznym stwierdzeniem, że decyzja ta przesądzała o kontynuacji pierwotnego celu wywłaszczenia z modyfikacją z niej wynikającą. Ponadto strona skarżąca podniosła, że Wojewoda D. wyraźnie wskazał, iż znajdująca się w aktach dokumentacja archiwalna z późniejszych lat, wbrew twierdzeniom organu I instancji nie odnosi się w istocie do faktycznej realizacji celu wywłaszczenia w granicach przedmiotowych nieruchomości, lecz do kwestii zmian podmiotów władających gruntem. W związku z powyższym Wojewoda D. zarzucił Staroście, że tak ogólne stwierdzenia nie pozwalają ocenić ani zakresu modyfikacji, ani poprawności twierdzeń Starosty, w szczególności mając na uwadze, że organ I instancji nie tylko nie pozyskał, ale nawet nie poszukiwał planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik nr 1 do w/w decyzji. Co więcej jak wskazał organ odwoławczy - takie postępowanie organu I instancji nosiło znamiona niepodjęcia ustaleń, niezbędnych do określenia w dokładny sposób celu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości oraz miarodajnej oceny co do faktycznego rozpoczęcia jego realizacji na gruncie, bądź też jego zrealizowania. Dalej skarżący podnieśli, iż organ I instancji ponownie nie dopełnił nałożonych nań obowiązków w zakresie ustalenia stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, do czego to został zobowiązany decyzją kasacyjną. Organ I instancji na poparcie bowiem swoich tez, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, przytoczył co prawda informację zawartą w księdze wieczystej spornej nieruchomości "nieruchomość zabudowana", ale nie wskazał już konkretnie jakie budynki, czy też budowle w jego ocenie powstały na nieruchomościach objętych postępowaniem o zwrot. Zarzucono także, iż organ I instancji: - nawet nie próbował pozyskać z Sadu Rejonowego dla W.K. we W., IV Wydział Ksiąg Wieczystych lub od notariusza dokumentów w postaci protokołu z przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 1998 r., rokowań pomiędzy Gminą W. a Skarbem Państwa w sprawie darowizny nieruchomości oraz opisów i map działek numer: 4, 5/4, 7/3, 8/4, 12/1, 31/3, 32/1, 35/8, 35/14 i 35/15 z daty 21 lipca 1995 r., sporządzonych przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii we W.; - zaniechał poszukiwania załącznika nr 1 (wykaz budynków i budowli trwale związanych z gruntem) do protokołu zdawczo-odbiorczego zawartego w dniu 31 marca 1998 r., pomiędzy W. Sp. z o.o., we W. oraz Kierownikiem Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej we W., który obejmował m. in., działki nr 4 i nr 8/4 AM 3; - nie pozyskał również mapy zasadniczej wywłaszczonego obszaru (pierworysu z okresu wywłaszczenia oraz kolejnych lat z naniesieniami dokonanymi w okresie realizacji inwestycji na wywłaszczonych nieruchomościach ), na podstawie których można byłoby ocenić czy i kiedy nieruchomości posiadały charakter zabudowany; - nie odniósł się w żaden sposób do pozyskanej dokumentacji fotograficznej w postaci ortofotomap z lat 1994 r., 2004 r., 2006 roku - nie poddał analizie zgromadzonych w aktach dokumentów, które z racji zawartych w nich informacji starosta powinien poddać ocenie - np. koncepcji wykorzystania i kontynuacji wstrzymanej budowy W.P.Cz. dla potrzeb R.s.W. "P." we W. ([...]); - nie wystąpił do ministra Gospodarki i Ministra Skarbu Państwa, tj. organów, które przejęły zadania wykonywane w okresie 1981 r., do 1987 r., przez Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego ( w latach 1949 -1981 r., przemysł włókienniczy mieścił się w zakresie zadań Ministra Przemysłu Lekkiego) o pozyskanie dokumentacji związanej z przedmiotową sprawą; - nie pozyskano dziewięciu aktualnych odpisów - właściwych dla przedmiotowych działek - ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy we W., IV Wydział Ksiąg Wieczystych oraz aktualnych wypisów i wydruków z rejestru gruntów; - do wydawanych decyzji nie były przez Starostę Powiatu W. do akt załączane aktualne odpisy i wypisy wspomnianych powyżej dokumentów potwierdzające aktualny stan prawny oraz ewidencyjny działek gruntu. W ocenie skarżących organ I instancji już w 2011 r., miał świadomość pojawiających się uchybień, albowiem z pisma z dnia 30 czerwca 2011 r., skierowanego do Prezydenta W. wynikało, że w księgach wieczystych, prowadzonych dla nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, występowały istotne niezgodności, pomiędzy stanem prawnym w nich ujawnionym, a rzeczywistym stanem prawnym i pomimo tego do chwili obecnej nie podjął praktycznie żadnych działań w tym zakresie. Zdaniem skarżących skala opieszałości oraz związanych z nimi zaniedbań organu I instancji jest tym bardziej rażąca, że Starosta Powiatu W. zarówno w sentencji decyzji z 2015 r. jak i jej uzasadnieniu nie wskazał aktualnych oznaczeń ksiąg wieczystych dla żadnej z działek gruntu objętych postępowaniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W opinii skarżących postępowanie Starosty Powiatu W. powoduje, że organ I instancji pomimo wieloletniego postępowania w istocie właściwie nie ustalił aktualnego stanu prawnego związanego z przedmiotowymi nieruchomościami, co też skutkowało niemożliwością przeprowadzenia przez organ odwoławczy oceny prawidłowości dokonanych przez Starostę ustaleń. Dalej skarżący podnieśli, że organ I instancji zignorował również wskazania Wojewody oraz Sądu dotyczące konieczności przeprowadzenia ponownych oględzin oraz uaktualnienia danych ewidencyjnych wywłaszczonych nieruchomości, które uległy dalszym podziałom. Zdaniem skarżących w związku z przytoczonym stanem faktycznym, wyrażającym się w notorycznym ignorowaniu przez Starostę wskazań i zaleceń formułowanych w rozstrzygnięciach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz Wojewody D. nie może być wątpliwości, że organ I instancji prowadzi postępowanie w sposób niezwykle, rażąco przewlekły, nie podejmując żadnych działań, które realnie miałyby prowadzić do zakończenia postępowania i do wydania decyzji wolnej od wad formalnych i uchybień związanych z zaniechaniem podejmowania istotnych dla sprawy ustaleń oraz gromadzeniem dowodów. Stąd uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie przewlekłości postępowania noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżących permanentne i powtarzające się uchybienia wpisują się w pewien schemat działania, które można postrzegać nawet w kategoriach przestępczego niewykonywania obowiązków przez urzędników, stypizowanego w art. 231 § 2 k.k. Niniejsza przewlekłość postępowania – w ich ocenie - staje się tym bardziej rażąca, jeżeli zauważy się niebagatelne odstępy czasowe, w ramach których organ I instancji powiela tożsame, a nawet identyczne uchybienia, pomimo wyraźnych i jednoznacznie sformułowanych zaleceń organu odwoławczego. W rezultacie pomimo jednoznacznego i wyczerpującego wskazania Staroście Powiatu W. czynności niezbędnych do wykonania, jak również pomimo zgromadzenia obszernego materiału dowodowego przez organ I instancji, do dnia dzisiejszego nie rozstrzygnięto sprawy i nie wydano decyzji. Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem Wojewody, jakoby stwierdzona przez niego przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa wywodząc, iż pogląd ten powoduje, że urzędnicy Starostwa świadomi swojej bezkarności w dalszym ciągu ignorować będą wytyczne zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z 15 czerwca 2011 r. oraz zalecenia zawarte w decyzjach kasatoryjnych wydawanych przez Wojewodę. Uzasadniając zaś żądanie zasądzenia od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnieśli, iż będzie to stanowić - oprócz uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - dodatkową gwarancję terminowego załatwienia sprawy przez organy. Nadmienili nadto, iż aktualnie przewlekłość prowadzonego postępowania i działania urzędników w niniejszej sprawie są ukierunkowane na pozbawienie wnioskujących o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jakiejkolwiek nadziei na wnikliwe i wszechstronne rozpatrzenie sprawy, przeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego i wydanie w oparciu o nie rozstrzygnięcia za ich życia. W tym miejscu nadmieniono, iż skarżący B.W., W.L. i E.M. są osobami w podeszłym wieku, schorowanymi, utrzymującymi się ze skromnych emerytur. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, iż niniejsza sprawa jest szczególnie skomplikowana, dla której gromadzenie materiału dowodowego, ze względu na upływ czasu jaki upłynął od dnia wywłaszczenia oraz brak skonkretyzowanego katalogu dowodów mogących mieć znaczenie dla sprawy, jest wyjątkowo utrudnione. Dodatkowo sprawę utrudnia fakt, że dokumenty mogące mieć dla sprawy istotne znaczenie zostały wytworzone przez instytucje i organy, które już nie istnieją, co wiąże się z koniecznością ustalenia właściwego miejsca ich przechowywania. Organ nie zgodził się z zarzutem, jakoby podejmował pozorne działania, jak również jakoby zaniechał określenia pierwotnego celu wywłaszczenia. Wyjaśnił bowiem, iż w decyzji z dnia [...] r. wskazał, że sprzedaż gruntu nastąpiła na rzecz przedsiębiorstwa państwowego W.P.Cz. "W." we W., a podstawę zawarcia ww. aktu notarialnego stanowiła m.in. decyzja nr [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Oddziału Urbanistyki, Inżynierii i Architektury we W. ([...]) z dnia [...] r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania inwestycji budowy P.Cz.A. we W.. Zatem cel wywłaszczenia określony został na podstawie powołanej decyzji, natomiast zarzut organu II instancji odnosił się do braku określenia celu wywłaszczenia dla konkretnej działki gruntu. Określanie zaś celu wywłaszczenia dla poszczególnych działek wydawało się, z punktu widzenia organu I instancji, nielogiczne, ponieważ działki objęte wnioskiem stanowiły jedynie fragment znacznie większego terenu jaki wówczas (w dacie zawarcia umowy "wywłaszczeniowej") był przeznaczony na realizację celu publicznego – tj. budowy P.Cz.A. we W.. Reasumując, organ skupił się na celu wywłaszczenia, który był ustalonym dla całego obszaru objętego decyzją nr [...]. Dalej organ I instancji podniósł, iż w toku ponownego rozpatrywania sprawy czyniąc zadość zaleceniom organu II instancji zawartym w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r., pozyskał aktualne wypisy z rejestru gruntów, księgi wieczyste nieruchomości, aktualną mapę zasadniczą z naniesionymi działkami w kształcie z dnia wywłaszczenia, a także plan ogólny zagospodarowania terenu W.P.Cz. z naniesionymi granicami przedmiotowych działek. Ponadto uzupełniono akta sprawy o mapę, o której mowa w pkt. 12 zalecenia organu II instancji. Zwrócono się także do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęć lotniczych z lat 1974, 1982, 1994 i 2004 dla obszaru objętego wnioskiem. Ponadto postanowieniem nr [...] z dnia 9 lutego 2016 r. zlecono biegłemu geodecie wytyczenie działek nr 4 AM-3, 4 AM-14 oraz 8 AM-13 (numeracja wg stanu na rok 1975), obręb P., W., na aktualnej mapie ewidencyjnej oraz w terenie wraz ze stabilizacją, a ponadto opis topograficzny położenia znaków geodezyjnych. Pomimo prowadzenia rozmów z geodetami, a także ogłoszenia zapytania ofertowego we wrześniu 2015 r., na wykonanie ww. usługi, żadna oferta nie wpłynęła. Po kolejnych rozmowach z wybranymi geodetami ustalono, że pierwotnie oczekiwany przez organ termin wykonania zlecenia (do połowy grudnia 2015 - z uwagi na konieczność rozliczenia dotacji do końca roku kalendarzowego) jest niemożliwy do dotrzymania, natomiast zawarcie umowy w roku 2015, której wykonanie miałoby nastąpić w roku 2016 nie było możliwe. Zdaniem organu wskazane działania świadczą o rzeczywistej woli załatwienia sprawy, czyniąc zadość zaleceniom organu II instancji. Przedłużające się postępowanie dotyczące powołania biegłego geodety wynikało z braku przewidzenia przez organ stopnia skomplikowania zagadnienia, jakim jest odtworzenie na mapach i w terenie granic pierwotnie wywłaszczonej nieruchomości. Skarżony organ podniósł także, iż wbrew zarzutom stron skarżących, w interesie organu nie leży rozpatrywanie sprawy w nieskończoność. Dodał też, że aktualnie prowadzi kilkadziesiąt postępowań administracyjnych z zakresu gospodarki nieruchomościami, które wynikają z bieżących wpływów spraw, a ich stopień skomplikowanie nie jest tak utrudniony, jak niniejszej. Wreszcie Starosta nadmienił, iż w realiach badanej sprawy miała miejsca zmiana pracownika, który ją prowadził, co też miało znaczny wpływ na podejmowane w jej toku działania. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 11 maja 2016 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte oświadczając, że organ nie wydał decyzji. Motywując zasadność zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżących wniósł o zasądzenie jej w wysokości satysfakcjonującej dla skarżących podnosząc, iż trzy osoby ze skarżących są osobami w podeszłym wieku i znajdują się w trudnej sytuacji finansowej, zaś dwie młodsze wyjechały za granicę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a.". W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, w myśl art. 149 § 1 u.p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie - zgodnie z § 1a art. 149 - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei z zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Niestety samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach u.p.p.s.a., stąd dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić także należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). W realiach badanej sprawy Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 3 lutego 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wr 69/15), iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu w realiach rozstrzyganej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Kontroli Sądu podlegała zaskarżona przez B.W., E.M., W.L., M.B. oraz I.L.–P. przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę Powiatu W. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w dniu wywłaszczenia jako działki gruntu o numerach 4 AM-3, 4 AM-14, 8 AM- 13 o łącznej powierzchni 2,6919 ha. Postępowanie to wszczęto na skutek złożenia przez skarżących w dniu 26 października 2009 r. wniosku. Do dnia wydania niniejszego wyroku nie zostało ono zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem organu, chociaż w jego toku doszło do trzykrotnego wydania przez organ I instancji decyzji, które to jednak następnie – z uwagi na wyartykułowane przez organ odwoławczy uchybienia – zostały uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Nadto jedno z rozstrzygnięć Wojewody D. – tj. decyzja z dnia [...] r. - została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdzając brak uchybień obligujących do wyeliminowania jej z obrotu prawnego oddalił skargę, a trafność tego orzeczenia została następnie zaaprobowana Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. oddalającym skargę kasacyjną. Zdaniem Sądu pomimo niewątpliwie skomplikowanego charakteru niniejszej sprawy, przejawiającego się m.in. w konieczności pozyskania dokumentacji wytworzonych przez instytucje oraz organy, które już nie istnieją, nie sposób przyjąć, aby postępowanie prowadzone przez Starostę Powiatu W. wolne było od rażących uchybień, które w oczywisty sposób miały wpływ na jego sprawność i skuteczność. W tym kontekście przede wszystkim należy zauważyć, iż analiza akt sprawy pozwala na konstatację, że podejmowane przez skarżony organ czynności wykonywane były w znacznych odstępstwach czasu i wbrew zaleceniom wskazanym w decyzji kasacyjnej nie polegały na przeprowadzeniu czynności, które ukierunkowane byłyby na wyjaśnienie wszystkich wątpliwych w sprawie okoliczności faktycznych, bez których nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie inaczej bowiem należy zakwalifikować działania Starosty Powiatu W., który po ponownym uchyleniu jego decyzji orzeczeniem Wojewody D. z dnia [...] r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania dopiero w dniu 7 oraz 10 września 2015 r. podjął w niniejszej sprawie działania polegające na zwróceniu się do Urzędu Miejskiego W. oraz Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego o przekazanie powołanych w pismach dokumentów. Ponadto również dopiero we wrześniu 2015 r. pozyskał część wypisów z rejestru gruntów i budynków według ich stanu na dzień 21 i 22 września 2015 r. Na podjęciu tychże działaniach Starosta W. w zasadzie poprzestał aż do połowy stycznia 2016 r., chociaż w decyzji kasacyjnej Wojewody D. z dnia [...] r. wskazano wprost – w dwunastu punktach - jakie dowody winien zebrać Starosta w niniejszej sprawie. Aktywność organu I instancji w niniejszej sprawie można dopiero zauważyć po złożeniu przez skarżących zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe procedowanie w niniejszej sprawie przez Starostę W., które to postanowieniem Wojewody D. z dnia 1 lutego 2016 r. uznano za uzasadnione i wyznaczono dodatkowy termin trzech miesięcy na załatwienie sprawy licząc od dnia doręczenia tegoż orzeczenia – tj. od dnia 2 lutego 2016 r. Wyznaczonemu przez organ II instancji terminowi do załatwienia niniejszej sprawy także jednak uchybił Starosta W. nie wydając decyzji do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd. W świetle przywołanych okoliczności oraz mając na uwadze treść decyzji kasacyjnej Wojewody z lipca 2015 r., w której wskazał na liczne uchybienia Starosty Powiatu W. polegające na braku należytych i niezwłocznych działań ukierunkowanych na wyjaśnienie okoliczności sprawy w tym m.in. celu wywłaszczenia w odniesieniu do każdej z poszczególnych działek gruntu oraz jego modyfikacji związanej z wydaniem decyzji nr [...] o wznowieniu budowy P.Cz. czy ustalenia stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości Sąd uznał, iż postępowanie organu I instancji prowadzone jest w sposób przewlekły. Przejawia się to przede wszystkim w braku dołożenia należytej i oczekiwanej od organu administracji publicznej staranności polegającej na pozyskanie materiału dowodowego pozwalającego ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Tu szczególnie należy podkreślić, że wbrew wywodom organu II instancji Starosta rozpoznając ponownie sprawę ignoruje konieczność pozyskania załącznika do protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości z dnia 16 listopada 1993 r. zawartego między Skarbem Państwa -Urzędem Rejonowym a C.P.–P. oraz załącznika do protokołu zdawczo - odbiorczego nieruchomości z dnia 16 listopada 1993 r. zawartego między RSW "P." a Skarbem Państwa – Urzędem Rejonowym we W.. Nadto szczególnie dotkliwe w niniejszej sprawie jest to, iż dopiero pismem z dnia 4 marca 2016 r. Starosta W. wystąpił do Archiwum Państwowego o przesłanie załącznika nr 1 do decyzji Zastępcy Głównego Architekta nr [...] z dnia 7 września 1982 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego "W.P.Cz. we W. w budowie" chociaż konieczność pozyskania tegoż dokumentu w aspekcie wyjaśnienia kwestii kontynuacji i modyfikacji celu wywłaszczenia w związku z wydaniem tejże decyzji została wprost wskazana w decyzji Wojewody z lipca 2015 r. Sąd nie podważa twierdzeń skarżonego organu co do skomplikowanego charakteru sprawy jednakże pragnie wskazać, ze skoro organ wyższej instancji uchylając po raz kolejny wadliwą decyzję Starosty wskazuje wprost jakie dowody powinien w niniejszej sprawie pozyskać organ I instancji, a ten mając świadomość, iż niniejsze postępowanie prowadzone jest od 2009 r. nie podejmuje niezwłocznych i stosownych działań po przekazaniu mu akt sprawy, to zachowanie takie nosi znamiona przewlekłości. Przyjąć bowiem należy, iż organ nie podejmował czynności procesowych i nie gromadził materiału dowodowego w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Ponadto Sąd w składzie orzekającym uznał, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przez, które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W niniejszej sprawie wyrażone w art. 7, 12 i 77 k.p.a. normy postępowania obligowały organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami potrzebnymi do jej załatwienia, tak aby dążąc do ustalenia prawdy materialnej miały na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem w realiach badanej sprawy mamy do czynienia ze znacznym i niezaprzeczalnym przekroczeniem przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, które to pozbawione jest w znacznej części racjonalnego uzasadnienia, skoro organ przez niemal 7 lat mając na uwadze zalecenia organu wyższej instancji nie jest w stanie pozyskać materiału dowodowego miarodajnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Oceny tej nie zmieniają przy tym wskazywane przez Starostę w odpowiedzi na skargę kwestie kadrowe czy też organizacyjne urzędu. Stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia są rażące względem skarżących, z których trzy spośród nich są osobami w podeszłym wieku, schorowanymi i znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. Stąd Sąd uznał, że przewlekłość jaka wystąpiła w niniejszej sprawie jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania, brak należytej aktywności organu w tym okresie co też należy utożsamiać w znacznej mierze z opieszałością. Nie ma przy tym wątpliwości, iż zwłoka która wystąpiła w niniejszej sprawie została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko oraz wnikliwie i który zaktywizował się w znacznej mierze w sytuacji gdy skarżący podjęli działania prawne mające na celu zwalczenie stanu przewlekłości poprzez wystąpienie z zażaleniem do organu wyższego stopnia, a następnie złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy, że skarga w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania zasługuje na uwzględnienie i wobec tego, że przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, Sąd stwierdził, że na uwzględnienie zasługuje także wniosek o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego doprecyzowując ten wniosek wniósł na rozprawie o zasadzenie jej w wysokości satysfakcjonującej dla skarżących podnosząc, iż trzy osoby ze skarżących są osobami w podeszłym wieku i znajdują się w trudnej sytuacji finansowej, zaś dwie młodsze wyjechały za granicę. Zdaniem Sądu okoliczności niniejszej sprawy bezspornie wskazują na uszczerbek moralny u skarżących w postaci utraty ich zaufania do organów państwa spowodowanego działaniem Starosty, skoro poprzez opieszałość organu uniemożliwia się im w znacznej mierze dochodzenie ich roszczeń. Okoliczność ta w powiązaniu z faktem, iż trzy osoby z pośród skarżących są osobami schorowanymi oraz w podeszłym wieku, a dwie pozostałe wyjechały za granicę aby zdobyć środki na swoje utrzymanie uzasadnia przyznanie od Starosty Powiatu W. na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej po 2000 zł. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że przyznana kwota ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Kwota ta, poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną, ma mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że omawiana instytucja jest wzorowaną na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W takiej sytuacji omawiana suma pieniężna powinna stanowić zadośćuczynienie za szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustracja strony wywołana nierozpoznaniem sprawy lub rozpoznaniem jej w terminie którego nie można określić mianem "rozsądny’ (por. A. Piaseczny. Komentarz do ar. 12 ww. ustawy, LEX). Jednocześnie przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej pełni rolę sankcji dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości. Powinno ono tez stanowić względem skarżącego rekompensatę tego, co w orzecznictwie Trybunału określane jest jako "szkoda niepieniężna", "szkoda niemajątkowa", "krzywda moralna" (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 6 stycznia 2006 r. III SPP 154/05 Lex Polonica nr 418954). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że przewlekłość która wystąpiła niniejszej sprawie, rodząca brak zaufania wobec organów państwa, mogła spowodować u skarżących negatywne przeżycia moralne związane z naruszeniem ich prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki (w rozsądnym terminie) i z poszanowaniem reguł kultury administrowania określonych w art. 12 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, których zachowanie składa się na realizację zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 66). Ze względu na literalne brzmienie powołanego wcześniej przepisu art. 149 § 2 i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, działając w ramach powyższego uprawnienia i mając na uwadze złożony wniosek strony, uznał za zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżących kwoty pieniężnej, która pełnić ma nie tylko funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu ale także stanowić ma pewnego rodzaju zadośćuczynienie za przewlekłość mającą rażący charakter naruszenia prawa. Ustalając wysokość tej kwoty Sąd wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości - zwłaszcza długoterminową i bierną postawę organu. Sąd miał też na uwadze rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżących. W ocenie Sądu, przyznana kwota w dostateczny sposób spełnia opisane wyżej cele. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 Sąd orzekł jak w punktach I – III sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 powołanej ustawy.