II SAB/Wr 733/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Gmina W. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca lub Gmina) skargą złożoną 21 kwietnia 2023 r. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako organ lub Wojewoda) bezczynność w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], AM [...], obręb G. W skardze wskazano, że pismem z dnia 4 października 2017 r. skarżąca poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t. jedn. Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej jako ustawa komunalizacyjna). Wojewoda pismem z dnia 8 maja 2019 r. bezskutecznie zwrócił się do Dyrektora O. S.A. (dalej jako Dyrektor O.) o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania nieruchomości. W ocenie skarżącej, opisana wyżej czynnością Wojewody stanowi wyraz pierwszej czynności podjęte przez organ w sprawie potwierdzenia nabycia własności ww. nieruchomości przez Gminę, a dzień 8 maja 2019 r. stanowi datę wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego. Powołując się na treść art. 35 § 3 k.p.a. autor skargi wskazał, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy Gmina liczyła się z faktem, że zakończenie postępowania będzie musiało zostać poprzedzone zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego, co wpłynąć może na jego przedłużenie. W takim przypadku, stosownie do art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wojewoda powinien zawiadomić strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązku tego jednak nie dopełnił. Dlatego należało uznać, że Wojewoda dopuścił się w sprawie bezczynności. Niezależnie od powyższego Gmina podniosła, że w toku prowadzonego postępowania organ nie wykazał żadnej aktywności ponad wskazane wystąpienie do Dyrektora O. Wojewoda nie poinformował też o ewentualnym udzieleniu przez P.(1) odpowiedzi na pismo wzywające do przedłożenia żądanej dokumentacji. Nie podjął również jakichkolwiek dalszych działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego. Skarżący zauważył przy tym, że kwestia wykazania za pomocą odpowiednich dokumentów faktu przekazania nieruchomości w zarząd lub użytkowania przedsiębiorstwa państwowego P. ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji wskazanych gruntów. Tylko bowiem w sytuacji gdy przysługujący P. tytuł prawny do nieruchomości może zostać potwierdzony w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. jedn. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej jako u.g.g.w.n.), uznać można, że grunt ten nie należał do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a co za tym idzie nie podlega komunalizacji. Tym bardziej niezrozumiała jest dla strony skarżącej bierność organu w tym zakresie, którą z całą pewnością trzeba ocenić jako wypełniającą znamiona rażącego naruszenia prawa. Ponadto działanie Wojewody ocenić należy jako rażąco naruszające prawo również z tego powodu, że pozostaje w oczywistej sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. W ocenie Gminy jest niedopuszczalnym fakt, że postępowanie zmierzające do potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości trwa już prawie cztery lata. W tym czasie Wojewoda wydaje się nie dostrzegać, że aktualnie zebrany materiał dowodowy wskazuje na konieczność wydania decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę własności nieruchomości. Długi czas oczekiwania na dostarczenie przez P.(1) dokumentacji potwierdzającej przysługujący jej tytuł prawny do nieruchomości z całą pewnością uprawnia organ do przyjęcia za udowodnione, że podmiot ten nie dysponuje takim dokumentem. Pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie, jednak Minister Spraw Wewnętrznych nie przychylił się do stanowiska skarżącej uznając "zażalenie" za nieuzasadnione. Ze stanowiskiem tego organu Gmina także się nie zgadza. Mając na względzie wskazane okoliczności w skardze sfomułowano żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do 2 miesięcy oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, zaznaczając przy tym, że postępowanie komunalizacyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, co wyklucza możliwość skutecznego zarzucenia organowi bezczynności. Pismo strony skarżącej z dnia 16 października 2017 r. nie mogło być więc potraktowane jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogło takiego postępowania uruchomić. Skutku wszczęcia postępowania nie można też wiązać z pismem Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. skierowanym do P.(1) Celem tego wystąpienia było zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Natomiast z wystąpienia strony skarżącej z dnia 16 października 2017 r. nie wynika nawet, czy Gmina przeprowadziła jakiekolwiek ustalenia i działania w tej sprawie. Dokumentację należało więc uznać – zdaniem organu – za niekompletną i niedającą podstaw do podjęcia działań, jakie przypisała Wojewodzie strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 197/23, oddalił skargę w całości. W uzasadnieniu wskazano, że skarga na bezczynność mogłaby odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji uprzedniego wszczęcia przez Wojewodę postępowania komunalizacyjnego uregulowanego w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Skutku w postaci wszczęcia postępowania komunalizacyjnego na wniosek strony nie mogło rodzić natomiast pismo strony skarżącej z dnia 16 października 2017 r. informujące o konieczności wydania decyzji komunalizacyjnej. W tym okresie postępowanie komunalizacyjne mogło być prowadzone wyłącznie z urzędu, co wykluczało możliwość jego uruchomiania z inicjatywy strony. Zatem w dniu wpływu do Wojewody pisma z dnia 16 października 2017 r. nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji. Skutku wszczęcia tego postępowania nie rodziła też okoliczność otrzymania przez Gminę do wiadomości pisma Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. adresowanego do P.(1), które stanowiło jedynie korespondencję, niewątpliwie związaną z przedmiotem oczekiwanego przez stronę skarżącą postępowania, ale nie świadczącą o dokonaniu czynności procesowej przewidzianej przepisami k.p.a. w konkretnej sprawie. Miało bowiem ono charakter ogólny, dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), których komunalizacją zainteresowana jest strona skarżąca. Celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono pierwszej czynności procesowej podjętej przez organ w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie wszczynało z urzędu tego rodzaju postępowania. Skargę kasacyjną od podjętego wyroku wniosła Gmina, po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 496/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądził od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 560 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jak stwierdził Sąd Kasacyjny pismo Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. zostało skierowane na zewnątrz aparatu administracji, do wiadomości potencjalnych stron postępowania komunalizacyjnego (Gminy i P.(1)) z zaznaczeniem, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia będzie mieć kwestia udokumentowania tytułu prawnego P. do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Ewidentnie zatem pismo to zmierzało do zebrania materiału dowodowego w sprawie, której przedmiot organ sprecyzował, odwołując się do wystąpień Gminy o wszczęcie z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) Pismo określało więc przedmiot postępowania, jego strony, było skierowane do podmiotu zewnętrznego i bez wątpienia należy uznać je za pierwszą czynność w sprawie. Błędne tym samym było przekonanie organu oraz Sądu pierwszej instancji, chociaż nie wyrażone wprost, jakoby organ wszczynał postępowanie jurysdykcyjne z urzędu dopiero wówczas, gdy zgromadzi niezbędny materiał dowodowy i nabędzie przekonanie co do kierunku rozstrzygnięcia. W przypadku gdy w toku postępowania okaże się ono bezprzedmiotowe, powinno ono – na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. – ulec umorzeniu. W rezultacie data doręczenia pisma z dnia 8 maja 2019 r. stronom jest datą wszczęcia "z urzędu" postępowania komunalizacyjnego. Zdaniem Sądu Kasacyjnego, WSA niewłaściwie ocenił treść i znaczenie procesowe pisma z dnia 8 maja 2019 r., które stanowiło czynność zmierzającą do zebrania materiału dowodowego w sprawie, o czym strony postępowania zostały poinformowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Na wstępie rozważań należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 496/24, przesądził o tym, że data doręczenia pisma z dnia 8 maja 2019 r. stronom jest datą wszczęcia "z urzędu" postępowania komunalizacyjnego. Zgodnie z treścią art. 190 u.p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też obecnie procedując, Sąd Wojewódzki jest uprawniony do oceny działalności organu w zakresie wskazanym przepisami art. 149 u.p.p.s.a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 u.p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b u.p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej ponownie sprawy, należało stwierdzić, że postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte – zgodnie z wytycznymi NSA – z dniem doręczenia stronom pisma z dnia 8 maja 2019 r. Od tej chwili do dnia 3 października 2024 r. upłynęło ponad 4 lata. W tym czasie organ nie wykonał żadnej czynności. Należy jednak uwzględnić fakt, że dopiero z wyroku kasacyjnego z dnia 26 czerwca 2024 r. organ powziął wiedzę, że należało przyjąć, iż postępowanie zostało wszczęte w maju 2019 r. Istotne jest bowiem, że tut. Sąd na kanwie analogicznych spraw podejmował wyroki z dnia 8 sierpnia 2023 r. (sygn. akt II SAB/Wr 188/23 i II SAB/Wr 202/23); z dnia 24 sierpnia 2023 r. (sygn. akt II SAB/Wr 171/23); z dnia 14 września 2023 r. (sygn. akt II SAB/Wr 189/23); i z dnia 29 sierpnia 2023 r. ( sygn. akt II SAB/Wr 207/23) o oddaleniu skarg w całości, zaś NSA oddalał skargi kasacyjne wniesione przez Gminę. W swoich wyrokach Sąd drugiej instancji stwierdzał, że gminy miały obowiązek przekazania do dnia 31 grudnia 2005 r. spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości podlegających komunalizacji. Po tym terminie gminy traciły prawo inicjowania postępowania komunalizacyjnego, które podlegało wszczęciu przez właściwego wojewodę wyłącznie z urzędu. Zdaniem NSA, oznaczało to, że postępowania w ww. sprawach nie zostały wszczęte na wniosek Gminy, którym poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wniosek ten mógł jednak zostać uznany za informację prowadzącą do wszczęcia postępowania z urzędu. Jak dalej zauważał NSA, "zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych k.p.a. co do zasady nie przewiduje obowiązku wydania odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Przyjmuje się zatem, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną (zob. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2534/18). Istotne jednakże jest, że czynność taka powinna prowadzić do uzyskania przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, co umożliwia jej podjęcie stosownych działań w sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2601/12). Z powyższego wynika, że podjęcie czynności przez organ będzie uznawane za wszczęcie postępowania w sprawie, o ile czynność taka związana jest z określoną indywidualną sprawą administracyjną bądź prowadzi do jej wyodrębnienia. Podkreślenia także wymaga, że w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu ustalenie okoliczności czy w określonym przypadku organ może wszcząć z urzędu postępowanie pozostawione jest decyzji organy, który samodzielnie ocenia istnienie przesłanek wszczęcia tego postępowania (zob. wyroki NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1820/21, czy z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2003/21)". W ocenie NSA oznacza to, "że czynności podejmowane w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania z urzędu, same z siebie nie wszczynają takiego postępowania. W świetle powyższych wywodów [...] nie można zatem uznać, że skierowanie przez Wojewodę pisma do Dyrektora O. S.A. zwierającego żądanie przekazania dokumentów potwierdzających, że 274 nieruchomości wskazane załączniku do tego pisma zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., wszczynało postępowanie komunalizacyjne w odniesieniu do każdej z tych nieruchomości. [...]. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać należy, że do ich naruszenia mogłoby dojść wyłącznie w sytuacji, w której doszłoby do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego w stosunku do spornej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 770/19). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego, które nie znajdowały w niej zastosowania." Co również ważne, przepisy szczególne, zwłaszcza powołana wyżej ustawy komunalizacyjnej, nie wskazują terminu załatwienia sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie nabycia nieruchomości z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 tejże ustawy, a więc należy zastosować ogólną regulację wynikającą z k.p.a. I tak, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wystąpi ona wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Z oczywistych powodów, uzasadnionych zaprezentowaną wyżej chronologią i przebiegiem sprawy, należy zatem przyjąć, że Wojewoda nie załatwił sprawy w terminach ustawowych. Trzeba więc podzielić zarzut strony skarżącej, że organ był bezczynny, o czym orzeczono – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. – w pkt I sentencji niniejszego wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a u.p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu "rażącego naruszenia prawa", pozostawiając na dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rezultacie Sąd przyjął, że znamię "rażący" trzeba postrzegać w aspekcie związanym z jasnością, bezspornością, brakiem wątpliwości co do konieczności załatwienia sprawy administracyjnej w prawem przewidzianej formie. Organ jest bezczynny rażąco, gdy nie załatwia w terminie sprawy, co do której nie ma wątpliwości, że powinna być w określony sposób załatwiona, gdy jego opieszałość jest oczywista, w ogóle nieusprawiedliwiona, na przykład rodzącymi wątpliwości interpretacyjne kwestiami prawnymi. W realiach rozpoznawanej sprawy zwłoka organu była wywołana interpretacyjnymi wątpliwościami prawnymi, ujawnił się bowiem problem wykładni, co doczekało się wyjaśnienia dopiero na szczeblu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych też powodów Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mając w szczególności świadomość rozbieżności interpretacyjnych rozwianych orzeczeniem kasacyjnym (pkt II sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Co równie istotne przepis art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni (pkt III sentencji wyroku), albowiem z akt sprawy nie wynika, by postępowanie komunalizacyjne do dnia wydania wyroku zostało zakończone. Zważywszy, że sprawa nie została dotychczas załatwiona w prawem przewidzianej formie, należało zobowiązać Wojewodę do jej załatwienia w terminie ustawowym związanym ze sprawami szczególnie skomplikowanymi. Wyznaczając sześćdziesięciodniowy termin, Sąd miał na uwadze złożony charakter sprawy oraz wniosek skargi, gdzie sformułowano maksymalnie dwumiesięczny termin, w którym organ powinien załatwić sprawę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku), uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł).