II SAB/Wr 815/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: sędzia WSA Adam Habuda asesor WSA Marta Pawłowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S.A. z/s we W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu; IV. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 800 (słownie: osiemset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. P. O. "A." S.A. we W. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca) pismem z dnia [...] (data wpływu do organu [...]), wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę. W skardze wskazano, że odwołania od przedmiotowej decyzji złożone zostały dwa, odpowiednio w dniach [...] i [...]. Pomimo roku od daty ich wpływu do organu odwoławczego, nie zostały one rozpoznane, Wojewoda podjął tylko pewne czynności w reakcji na pisma strony skarżącej, nie zmierzające jednak do zakończenia postępowania. Spółka podniosła dodatkowo, że z powodu niemożności realizacji inwestycji na którą uzyskała pozwolenie na budowę, ponosi ogromne koszty, korzystając z innych instalacji. Wskazała również, że wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznane za uzasadnione. Podniesiono, że organ wyznaczył Wojewodzie termin na załatwienie sprawy do dnia [...], ale tego terminu Wojewoda D. również nie dotrzymał. Działając na podstawie art. 50 § 1, art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329. - dalej: p.p.s.a.) Spółka wniosła o o: 1. Stwierdzenie bezczynności i przewlekłości Wojewody w postępowaniu odwoławczym oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa; 2. zasądzenie od organu kosztów procesu. Według skargi, pomimo upływu wszystkich terminów ustawowych na rozpoznanie sprawy oraz ponaglenia strony, które zostało uznane za zasadne przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do dnia wniesienia skargi, odwołanie nadal nie zostało rozpoznane, a przewlekłość w działaniu organu jest rażąca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił chronologiczny przebieg postępowania od chwili wpływu odwołań do siedziby organu do dnia [...], kiedy to decyzją [...] umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania Miasta i Gminy K. W. oraz Spółki T. C. M. M. M., I. M., M. M. s.j. w K. W. Nadto Wojewoda D. podniósł, że na podstawie art. 15zzzzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem, o zwalczaniem Covid – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wstrzymane zostały terminy załatwiania postępowań odwoławczych i nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę D. na podstawie przepisów Prawo budowlane w okresach: od dnia 21 stycznia 2021 r. na 30 dni; od dnia 23 marca 2021 r. na 30 dni; od dnia 27 kwietnia 2021 r. na 15 dni, od dnia 14 maja 2021 r. na 15 dni i od dnia 7 czerwca 2021 r. na 15 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 756, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Od momentu przekazania Wojewodzie odwołania od decyzji do rozpoznania jako organowi odwoławczemu, do chwili wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość minęło 14 miesięcy. W tym czasie organ nie zrobił zasadniczo nic. Jak sam wskazał Wojewoda, od momentu przekazania odwołań od decyzji Starosty, do akt sprawy dołączano kolejne pisma uczestników procesu budowlanego, wyrażające ich stanowisko w sprawie, jednakże pierwszą czynnością jaką podjął sam organ było przekazanie ponaglenia skarżącej zgodnie z właściwością do rozpoznania. Nastąpiło to w dniu [...]. Dopiero w dniu [...], zatem rok po wpłynięciu odwołania, Wojewoda skierował do odwołującego się wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania Spółki M. i odniesiono do pozostałych, złożonych w sprawie pism. Wojewoda zaniechał nawet wyznaczania terminu do załatwienia sprawy. Organ działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że odwołanie od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wpłynęło do organu w czasie zawieszenia terminów do załatwiania spraw administracyjnych w związku z przepisami ustawy przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID; w tym art. 15 zzs uchylonego przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) organ prowadził postępowanie przewlekle – dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Nawet odliczając wskazane w odpowiedzi na skargę 105 zawieszenie terminów do rozpoznawania spraw odwoławczych, nadal przekroczenie terminów ustawowych do rozpoznania sprawy miało miejsce i było ono znaczne, albowiem wynosiło co najmniej 10 miesięcy. Tym samym, okres kiedy ustawodawca przewidział brak przewlekłości organu w związku z epidemią COVID, w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia w sprawie przewlekłości o charakterze rażącym. Miesiące całkowitej bezczynności organu muszą zostać uznane za przewlekłość i bezczynność o charakterze rażącym, to znaczy bezpodstawne, nieuzasadnione, całkowite nie podejmowanie działań zmierzających do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji publicznej nie podejmuje działań zmierzających do załatwienia sprawy, ignoruje terminy ustawowe termin wyznaczony mu w trybie 37 k.p.a. przez organ wyższego stopnia, a nawet własne, bezzasadnie ustanowione terminy do załatwienia sprawy. Jako szczególnie rażące Sąd ocenia uchybienie obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. nie podając przyczyn braku działania w sprawie oraz nie informując strony o możliwości wniesienia ponaglenia Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do rozpoznania odwołania, bowiem już po wniesieniu skargi zostało ono rozpoznane. Wobec powyższego, zgodnie z dyspozycją art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył w tej części postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W konsekwencji grzywna może być nałożona w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec organu środka represyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność nałożenia takiej grzywny, przy czym Sąd uznał, że kwota 800 złotych będzie wystarczająca dla osiągnięcia celu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocniczka (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.