II SAB/Wr 855/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi Z. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego Y. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 17 czerwca 2025 r. Z. K. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego Y. K. (strona skarżąca) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: organ) bezczynność w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, pismem z dnia 24 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o wydanie wskazanego wyżej zaświadczenia. Następnie w dniu 14 maja 2025 r. do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a w dniu 17 czerwca 2025 r. (złożenie w organie) przedstawiciel ustawowy skarżącej złożył skargę. Mając wskazane okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 złotych, skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że skarga na bezczynność lub przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia jest dopuszczalna. Zgodnie z tym stanowiskiem brak jest również podstaw do zastosowania w tego rodzaju sprawach art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2003 r., poz. 103), w tym art. 100c ust. 4 tej ustawy (zob. wyroki NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 784/23 i II OSK 785/23). Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 tego przywołanego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki Jakkolwiek pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). W ocenie Sądu, w realiach rozstrzyganej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem, które wpłynęło do organu w dniu 26 lutego 2025 r., skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego m.in. fakt złożenia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo wniesienia w dniu 14 maja 2025 r. ponaglenia w sprawie, do dnia sporządzenia skargi, co nastąpiło w dniu 17 czerwca 2025 r. organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do jej załatwienia. Przesądzenie kwestii dopuszczalności niniejszej skargi pozwoliło Sądowi stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu wystąpiła bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sądowa kontrola dokonana została na dzień wniesienia skargi, wobec czego zbadano w sprawie działalność organu (bezczynność) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. Bezczynność organu w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia miała także charakter rażącego naruszenia prawa. Trzeba wskazać, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu w dniu 26 lutego 2025 r., zatem powinien – na podstawie art. 217 § 3 k.p.a. – zostać przez organ załatwiony najpóźniej do dnia 5 marca 2025 r. Kontrola sądowa bezczynności w niniejszej sprawie obejmuje zaś okres do dnia wniesienia skargi, co miało miejsce w dniu 17 czerwca 2025 r. Zestawiając powyższe terminy należało stwierdzić, że zwłoka organu była znaczna. W orzecznictwie wskazuje się, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22). W rezultacie Sąd stwierdził (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Mając natomiast na względzie, że organ nie załatwił sprawy wywołanej wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia, Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), o czym rozstrzygnął w pkt III sentencji wyroku. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a (pkt IV sentencji wyroku), jednakże w innej niż wnioskowana wysokości. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że skorzystanie z tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawnienie - zgodnie z przyznaną prawem kompetencją Sąd "może". Nawet zatem w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość organu miały postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu. Kierując się tym uznaniem uwzględniono, że rozpoznawana skarga na bezczynność organu dotyczy wydania zaświadczenia, sprowadzającą się wyłącznie do potwierdzenia faktów i stanu sprawy. Nie rozstrzyga ona żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z faktu jego niewydania w terminie nie wynikają bezpośrednio dla strony dolegliwości porównywalne z bezczynnością w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 200 złotych, będzie zatem wystarczające. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.