II SAB/Wr 99/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie dachu i budowie komina oraz garażu I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca J.A. (dalej zwana skarżącą) pismem, które wpłynęło bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 12 czerwca 2013 r., wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej zwanego organem nadzoru budowlanego lub w skrócie PINB), w sprawie zgłoszenia nieprawidłowości w zakresie wybudowania przez B. G. (dalej zwanego inwestorem) komina dymowego oraz garażu typu blaszak w B.K. przy ul. B. [...]. Skarżąca wskazała, że organ nadzoru budowlanego od 2009 r. nie podjął żadnej decyzji w tej sprawie. Po przekazaniu skargi do PINB, w piśmie z dnia 4 września 2013 r. skarżony organ ustosunkowując się do treści skargi przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 26 października 2009 r., który dotyczył samowolnej zmiany przez inwestora kształt dachu, wybudowania komina dymowego, a także garażu blaszanego. Pismem z dnia 25 stycznia 2010 r. PINB zwrócił się do inwestora o przedłożenie dokumentów i ustosunkowanie się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów W odpowiedzi inwestor poinformował nadzór budowalny o fakcie toczącego się postępowania w w/w sprawach w Starostwie Powiatowym w K.. Autor odpowiedzi na skargę wskazał, że w lutym 2010 r. Starostwo Powiatowe w K. przyjęło zgłoszenie na wybudowanie przez inwestora pomieszczenia gospodarczego typu blaszak, które zostało określone przez skarżącą jako garaż, natomiast w kwestii komina dymowego wydana została również przez Starostwo Powiatowe decyzja - pozwolenie na budowę w dniu 19 marca 2010 r. O istnieniu tych dokumentów – skarżąca została poinformowana przez PINB. Następnie PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie. Organ II instancji w postępowaniu odwoławczym uchylił przyjęte przez PINB rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w postępowanie w tym zakresie zostało ponownie podjęte i zostanie przeprowadzone zgodnie z wnioskami zawartymi w decyzji DWINB z dnia 9 lutego 2012 r. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że zawiadomieniem z dnia 26 października 2009 r. skarżąca, będąca właścicielką posesji przy ul. B. [...] w B.K., zawiadomiła PINB, że inwestor– właściciel sąsiedniej posesji przy ul. B. [...], dokonał przed dwoma laty dwa zmiany konstrukcji dachu bez wymaganego pozwolenia poprzez przebudowę dachu płaskiego na dach spadzisty. Dalej autorka zawiadomienia wskazała, że w 2009 r. inwestor postawił, bez zgody, przy jej budynku garaż typu "blaszak". Podniosła także kwestię postawienia przez inwestora komina blisko jej budynku. Wyjaśniła, że nie zgadza się na komin w pobliżu budynku, ponieważ jest on usytuowany przy końcu spadku dachu a nie na szczycie dachu. Zagraża to niebezpieczeństwem zdrowia i życia. Po otrzymaniu informacji o samowolnym wybudowaniu komina oraz wybudowaniu garażu typu "blaszak" PINB zwrócił się do inwestora o dostarczenie posiadanych dokumentów dotyczących wykonanych robót. W odpowiedzi z dnia 16 września 2011 r. inwestor przedłożył kopię wydanego przez Starostwo Powiatowe w K. zaświadczenia z dnia 4 lutego 2010 r. o przyjęciu zgłoszenia robót budowalnych dotyczących budowy budynku gospodarczego wolnostojącego o konstrukcji stalowej i wymiarach 5,5m x 2,9m oraz decyzji z dnia 19 marca 2010 r. o pozwoleniu na budowę komina dymowego i wentylacyjnego w istniejącym budynku mieszkalnym. Pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. PINB ponownie wystąpił do inwestora o przedłożenie dokumentów dotyczących wybudowania komina oraz garażu typu "blaszak". Zawiadomieniem z dnia 21 września 2011 r. PINB poinformował skarżącą, że inwestor przedłożył decyzję z dnia 19 marca 2010 r. o pozwoleniu na budowę komina dymnego i wentylacyjnego oraz pozwolenie na budowę pomieszczenia gospodarczego z dnia 10 lutego 2010 r. W związku z powyższym nadzór budowalny nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie DWINB), po rozpatrzeniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r., nr [...], wyznaczył PINB 30 dniowy termin celem, właściwego zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym, załatwienia sprawy. PINB decyzją z dnia 6 grudnia 2011 r., nr 135/2011, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wybudowania przez inwestora garażu blaszanego oraz komina dymnego i wentylacyjnego. Na skutek złożonego przez skarżącą odwołania DWINB decyzją z dnia 9 lutego 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podejmując taką decyzję organ odwoławczy wskazał, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych, jest ustalenie: jakie prace w obiekcie budowlanym zostały wykonane, zakwalifikowanie tych prac z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako u.p.b.), stwierdzenie, wymogami jakich prawnych działań powinny być poprzedzone zakwalifikowane prace budowlane (art. 28 - 30 u.p.b.) i ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero przeprowadzenie powyższych czynności pozwala na ocenę, czy dokonano samowoli budowlanej i w konsekwencji wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego we właściwym trybie. Według DWINB lakoniczne ustalenia organu stopnia powiatowego, który oparł decyzję z dnia 6 grudnia 2011 r. na ustaleniu, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego wolnostojącego o konstrukcji stalowej i wymiarach 5,5m x 2,9m oraz dachu jednospadowym oraz dysponuje decyzją Starosty K. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. G. pozwolenia na budowę komina dymowego i wentylacyjnego w istniejącym budynku mieszkalnym nie mogą przesądzać o tożsamości wykonanych robót budowlanych z tymi, które zostały wskazane przez inwestora w zgłoszeniach. PINB winien poczynić w tym zakresie szczegółowe ustalenia, przede wszystkim przeprowadzić dowód z oględzin. Ponadto w ocenie organu odwoławczego postępowanie powinno być prowadzone wobec wszystkich robót, a nie - wybiórczo wybranych - niektórych z nich. Wskazał, że prowadzenie jednego postępowania administracyjnego dotyczącego różnych przedmiotów postępowania, tj. w sprawie budowy garażu oraz nadbudowy garażu blaszanego oraz budowy kominów dymowego i wentylacyjnego przy ul. B. [...] przez J. G. - pozostaje w sprzeczności z art. 62 k.p.a. Według DWINB wyjaśnienia wymaga również fakt prowadzenia przedmiotowego postępowania w sprawie wybudowania garażu oraz nadbudowy garażu blaszanego oraz kominów dymowego oraz wentylacyjnego, co nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. PINB nie wykazał w toku prowadzonego postępowania przesłanek, które przesądzałyby o słuszności podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kwestii okazania przez inwestora pozwoleń na roboty budowlane objęte przedmiotem postępowania. Wskazał, że treść załączonej do akt administracyjnych kserokopii - zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia robót budowlanych wydanego przez Starostę K. w dacie 4 lutego 2010 r. wskazuje na przyjęcie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego wolnostojącego o konstrukcji stalowej i wymiarach 5,5m x 2,9m oraz dachu jednospadowym zlokalizowanym na rzeczonej nieruchomości przez J.G.. W ocenie DWINB treść zaświadczenia wskazuje, że obiekt budowlany, który był przedmiotem przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych to budynek gospodarczy wolnostojący, natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy garażu blaszanego. Organ odwoławczy zauważył również, że zarówno decyzja z dnia 19 marca 2010 r. jak również zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia robót budowlanych są skierowane do inwestora, którym jest J.G. Natomiast w piśmie z dnia 26 października 2009 r. odwołująca, wskazała na B. G. jako inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Wobec powyższego koniecznym jest dokonanie stosownych ustaleń w zakresie osoby inwestora. PINB został także zobowiązany do ustalenia daty wykonania przez inwestora przedmiotowych robót. DWINB podniósł także kwestię braku w aktach sprawy dokumentów, które potwierdziłyby prawidłowość ustalenia przez organ stopnia powiatowego kręgu stron przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 15 marca 2012 r. PINB wezwał skarżącą do okazania dokumentów wykazujących jej interes prawny do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. PINB poinformował wezwaną, że w przypadku braku wykazania się legitymacją procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zostanie uznana za stronę i co za tym idzie, nie będzie mogła brać czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na wezwanie przy piśmie z dnia 21 marca 2012 r. skarżąca oświadczyła, że ma prawo uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu. Wskazała, że garaż typu "blaszak" znajduje się w odległości 1,5 m od jej budynku. Podniosła również kwestię braku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę komina dymnego. W dniu 17 kwietnia 2012 r. PINB dokonał oględzin nieruchomości położonej przy ul. B. [...] w B.K.. W trakcie oględzin J.G. okazał akt notarialny z dnia 11 lutego 2011 r., z którego wynika, że właścicielem budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] jest B. G.. Ustalono, że na posesji znajduje się pomieszczenie gospodarcze o wym. 5,5 m na 2,9 m. Na realizację tego obiektu J.G. przedstawił zgłoszenie z dnia 4 lutego 2010 r. Ponadto PINB stwierdził, że znajdujący się na połaci dachu komin został wybudowany zgodnie z projektem budowalnym zatwierdzonym decyzją z dnia 19 marca 2010 r. Obecna w trakcie oględzin skarżąca oświadczyła, że pomieszczenie gospodarcze jest za blisko jej granicy (10 -15 cm od siatki), natomiast komin jest wybudowany niezgodnie z projektem. Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. PINB poinformował skarżącą, że inwestor nie narusza jej praw materialnych w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego też nie jest stroną postępowania i nie będzie brać czynnego udziału w postępowaniu oraz nie będzie informowana o dalszych czynnościach. W piśmie z dnia 16 sierpnia 2012 r. skarżąca poinformowała PINB, że otrzymała w Starostwie w K. informację o tym, iż inwestor nie otrzymał zezwolenia na garaż "blaszak" w miejscu, w którym on się obecnie znajduje. DWINB postanowieniem z dnia 8 października 2012 r., nr [...], w związku z zażaleniem skarżącej na bezczynność PINB w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 16 sierpnia 2012 r. dotyczącego samowolnych robót budowalnych, polegających na przebudowie dachu, budowie komina oraz garażu typu "blaszak", wyznaczył PINB 30-dniowy termin celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym, załatwienia sprawy. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że zawiadomieniem z dnia 19 grudnia 2012 r. PINB poinformował inwestora i skarżącą o wyznaczeniu na dzień 10 stycznia 2013 r., na terenie nieruchomości przy ul. B. [...], dowodu w postępowaniu administracyjnym, w sprawie przestrzegania przez właściciela obiektu przepisów art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowalne. Podobnej treści zawiadomienie informujące o przeprowadzeniu takiego dowodu na dzień 3 października 2013 r. PINB wystosował do wskazanych osób w dniu 4 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej u.p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła bezczynność PINB w prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowalnych polegających na przebudowie dachu i budowie komina oraz garażu na nieruchomości przy ul. B. [...] w miejscowości B. K., na działce oznaczonej geodezyjnie numerem [...]. Oceniając zatem prezentowane przez skarżącą żądanie należy zwrócić uwagę, że wyraźnie zostało w nich wyartykułowane, iż jest to skarga na bezczynność organu, a nie na przewlekłość postępowania administracyjnego. W tej sytuacji podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 38/11, że "wybór między skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania, a skargą na bezczynność organu zawsze należy do skarżącego, a skarga ta wyznacza granice danej sprawy (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.)." W konsekwencji przyjąć wypada, że złożenie skargi na bezczynność organu wiąże sąd jej granicami przedmiotowymi nawet wtedy gdy stwierdzi, że w sprawie spełnione zostały warunki do stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego. Mając zatem zdefiniowany przedmiot sprawy ze skargi na bezczynność organu należało przejść dalej i zbadać czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności tej skargi, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (tak zwłaszcza postanowienie NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01, czy też T.Woś w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi DWINB dwukrotnie rozpoznając składane przez skarżącą zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy, wyznaczał organowi nadzoru budowlanego 30 dniowy termin załatwienia sprawy (postanowienia z dnia 10 listopada 2011 r., nr [...] oraz z dnia 8 października 2012 r., nr [...]). W dalszej kolejności zasadnym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne jest również, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. W świetle przedstawionych rozważań wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność PINB w K. była uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru budowalnego stopnia powiatowego, pomimo dwukrotnego wyznaczenia na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu zażaleń skarżącej - terminu do zgodnego z prawem załatwienia sprawy, nie rozpoznał sprawy robót budowalnych polegających na przebudowie dachu i budowie komina oraz garażu w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Pomimo zatem kolejnych pism kierowanych przez skarżącą do PINB w K. dotyczących przeprowadzenia kontroli legalności wykonania komina dymowego oraz garażu typu blaszak nie zostało wszczęte i przeprowadzone postępowanie administracyjne. Przywołane we wnoszonych pismach fakty jednoznacznie wskazują, że dotyczą one problematyki regulowanej prawem administracyjnym (prawem budowlanym oraz działalności organów nadzoru budowlanego), które załatwiane są w drodze działań prawnych organu administracyjnego. Tym samym zachowanie PINB w K. należy kwalifikować jako bezczynność. Organ powinien był z chwilą wpłynięcia w dniu 26 października 2009 r. pisma – wszcząć postępowanie administracyjne albo na podstawie art. 61a k.p.a. wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Wszczynając natomiast postępowanie powinien zostać określny zakres i przedmiot postępowania. Dopiero w ten sposób wszczętym postępowaniu mogą być podjęte czynności wyjaśniające, co wynika z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego. Jak prawidłowo zauważył DWINB w postanowieniu z dnia 10 listopada 2011 r., w analogicznej formie powinno zostać zakończone postępowanie. Przepisy procedury administracyjnej, jako formę zakończenia postępowania przewidują decyzję. Rozpoznaniem wniosku nie jest – zdaniem Sądu – skierowanie do skarżącej pisma z dnia 25 kwietnia 2012 r., wskazującego, że nie jest ona stroną w postępowaniu administracyjnym i nie będzie brać czynnego udziału w postępowaniu, ani nie będzie informowana o dalszym prowadzanym postępowaniu administracyjnym. Podobnie należy się odnieść do przyjętego przez organ sposobu postępowania. Po wydaniu przez DWINB decyzji z dnia 9 lutego 2012 r. o uchyleniu decyzji z dnia 6 grudnia 2011r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie dotyczącej wybudowania na działce nr [...] garażu blaszanego oraz kominów dymowego i wentylacyjnego, PINB po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia ograniczył się jedynie do wezwania skarżącej do wykazania praw strony na podstawie art. 28 k.p.a. oraz przeprowadzenia w dniu 17 kwietnia 2012 r. oględzin. Mimo przeprowadzenia tych czynności organ nie zajął żadnego stanowiska w zakresie zgłaszanego wniosku w przewidzianej prawem formie. Nie można bowiem w ten sposób potraktować opisanego wyżej pisma z dnia 25 kwietnia 2012 r., w którym PINB uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. Także mimo wyznaczenia przez organ odwoławczy kolejnego 30- dniowego terminu PINB w K. nie podjął czynności mających doprowadzić do rozpoznania sprawy zgodnie z przepisami prawa. Za takie działanie nie można zakwalifikować kierowanych do skarżącej zawiadomień o przeprowadzeniu na postawie art. 62 ust. 1 u.p.b. dowodu z oględzin, skoro takie dowody nie zostają w istocie dokonane. W ocenie Sądu takie działania organu nadzoru budowalnego można w oczywisty sposób kwalifikować jako przejaw bezczynności organu. W tym miejscu przypomnieć należy, iż organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu z dnia 9 lutego 2012 r. wyraźnie nakreślił zakres niezbędnych czynności organu nadzoru budowlanego w postępowaniu w sprawie samowolnych robót budowlanych, wskazując, iż koniecznym jest po pierwsze- ustalenie jakie prace na terenie posesji przy ul. B. [...] w B.K. zostały wykonane, po drugie- zakwalifikowanie tych prac z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 u.p.b. i wymogów wynikających z art. 28 - 30 u.p.b. oraz po trzecie- ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił konfrontując zakres udzielonych pozwoleń z faktycznym zakresem wykonanych na działce prac. Dopiero przeprowadzenie powyższych czynności pozwoli na ocenę, czy dokonano samowoli budowlanej i w konsekwencji wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego we właściwym trybie. Zauważyć należy ponadto, że przepisy odnoszące się do trybu badania samowoli budowlanej (art. 48 - art. 51 u.p.b.) nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach, gdyż stanowią wyłącznie o formie działania właściwego organu. Z regulacji tych nie wynika podstawa do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności. Postępowania administracyjne prowadzone w tym przedmiocie mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. Zauważyć także należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym poglądem stroną postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach takich nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 u.p.b., który to przepis jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dni 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1578/11). W tej sytuacji należy uznać, że wniesiona skarga na bezczynność jest uzasadniona i mając na uwadze treść art. 149 § 1 u.p.p.s.a. koniecznym stało się zobowiązanie PINB w K. do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że mimo poważnego przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącej, choć naganna, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., sygn. I SA/Wa 353/11; WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. II SAB/Po 60/10). Tymczasem w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę fakt podejmowania przez organ szeregu czynności wyjaśniających (liczna korespondencja ze skarżącą i inwestorem), które w istocie nie zmierzały w sposób efektywny i logiczny do jej finalnego rozwiązania, można mówić raczej o nieporadności i braku zdolności decyzyjnych organu nadzoru budowlanego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.