II SO/Wr 3/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 16 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P. sp. z o.o. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie w. za nieprzekazanie akt sprawy do sądu p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie sądowe w sprawie. Wnioskiem z dnia 3 października 2016 r. P. sp. z o.o. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie w.. Według skarżącej spółki, za wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a. przemawia okoliczność, że zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia 2 czerwca 2016 r. twierdzenia organu nadzoru budowlanego zostały oparte na nieprawdziwych faktach i dowodach celem uzyskania dla siebie korzystnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przedmiocie robót ziemnych i doprowadzenia dopływu wody. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że skarżony organ w określonym ustawą terminie nie przekazał wraz ze skargą kompletnych akt administracyjnych, tym samym w dalszym ciągu stał w bezczynności. Spółka wskazała, że PINB nie mógł przekazać Sądowi akt sprawy, ponieważ jak sam wskazał w odpowiedzi na skargę, podjął jedynie działania wyjaśniające zaraz po otrzymaniu wniosku spółki z dnia 12 grudnia 2008 r. Na ich podstawie organ uznał, że nie było przedmiotu sporu. W ocenie spółki, organ nie wykazał na podstawie jakich okoliczności doszedł do takiego przekonania, jak również w ślad za tym samym nie przedstawił tych faktów w formie dokumentacji urzędowej w aktach sprawy. Nie wydał wówczas również decyzji umarzającej postępowanie z powodu braku przedmiotu sporu. W ocenie spółki, do podjęcia czynności w sprawie PINB przystąpił dopiero w wyniku skargi na bezczynność złożonej do WSA we Wrocławiu. Wówczas podjął w dniu 19 maja 2016 r. pozorne czynności kontrolne, celem uzupełnienia akt administracyjnych niniejszej sprawy, które nie mają waloru czynności postępowania administracyjnego zgodnego z przepisami prawa ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego, w ocenie spółki, organ administracji nie tylko przesłał do Sądu skargę bez kompletnych akt administracyjnych, ale również przedstawił dokumentację nie opartą na prawdziwych faktach. PINB podjął takie działania w celu zagwarantowania dla siebie korzystnego wyroku. Ponadto, twierdzenia organu są nielogiczne w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Brak natomiast na mapie przedmiotowych urządzeń (studni i rowu) dowodzi, że ich nie wykonano w 2008 r. W odpowiedzi na wniosek PINB w powiecie w. wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przekazał skargę bez akt sprawy bo nie były wytworzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Za umorzeniem postępowania sądowego zainicjowanego w niniejszej sprawie wnioskiem spółki o wymierzeniu organowi grzywny za niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., z powodu bezprzedmiotowości takiego wniosku, przemawia charakter postępowania z art. 55 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2005 r. (II OZ 1197/05, "Rejent" 2006, nr 9, s. 204 i LexPolonica nr 1113838) przyjął, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny wszczyna incydentalne postępowanie w ramach toczącego się już postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. (postanowienie powołane za T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod. red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 378). Zgodnie z § 69 ust. 2 pkt 2 zarządzenia nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, wniosek o wymierzenie grzywny rejestruje się w repertorium "SO". Dopiero z chwilą wypełnienia przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.sa., i wpłynięciu skargi, zakłada się właściwe akta, do których dołącza się akta z wnioskiem o ukaranie. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne, w chwili złożenia wniosku o ukaranie organu grzywną, zostało już zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 19/16 zobowiązał PINB w powiecie w. do wydania aktu w przedmiocie wniosku P. sp. z o.o. z dnia 12 grudnia 2008 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym stwierdzono również, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz z tego powodu wymierzono organowi grzywnę w wysokości 4000 zł. Prawomocnie zakończenie postępowania i idący za tym zwrot akt administracyjnych do organu, niezależnie w jakim czasie został złożony wniosek o ukaranie organu grzywną, oznacza brak możliwości rozważania zasadności grzywny i miarkowania jej wysokości. Pogląd o bezprzedmiotowości wnioskowania o ukaranie organu grzywną za nieprzekazanie akt, po wydaniu wyroku w sprawie, znajduje również umocowanie w brzmieniu art. 55 § 2 p.p.s.a., który to przepis powoduje, że na żądanie skarżącego (stanowiące również wniosek o charakterze incydentalnym), sąd ma możliwość - w razie spełnienia określonych przesłanek, tj. doręczenia sądowi odpisu skargi oraz braku uzasadnionych wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze (w tym przypadku w odpisie skargi) - rozpoznać sprawę. Pogląd powyższy został również zaaprobowany w powołanym przez komentatora T. Wosia, op. cit. piśmiennictwie przedmiotu. K. Kaszubowski (Glosa do postanowienia NSA z 8 grudnia 2005 r...., s. 45), zwrócił uwagę, że za poglądem, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny składany jest w toku postępowania, przemawia także i to, że wykonanie (niewykonanie) obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. może nastąpić wyłącznie w ramach toczącego się już postępowania sądowoadministracyjnego, a wniosek z art. 55 § 1 p.p.s.a. wnoszony jest przez skarżącego, a zatem przez podmiot będący stroną postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Pogląd o wpadkowym charakterze postępowania w sprawie z wniosku o ukaranie organu grzywną podzielił również Ł. Strzępek (Uprawnienia sygnalizacyjne sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2006, nr 1, s. 104). Za przyjętym w sprawie stanowiskiem przemawia również charakter i cel wniosku o ukaranie organu grzywną za nieprzekazanie akt. Po wydaniu wyroku w sprawie nie można z postępowania z art. 55 § 1 p.p.s.a. czynić dla organu dodatkowej dolegliwości, która prowadzić będzie do wyłącznie represyjnego charakteru tego ukarania. Co więcej, z racji wydania w sprawie korzystnego dla strony wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r., w ocenie Sądu, wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu, nie będzie w żadnym stopniu proporcjonalna dla negatywnych konsekwencji, jakie wnioskujący o wymierzenie grzywny poniósł w związku z niedopełnieniem przez organ dyspozycji z art. 54 § 2 p.p.s.a. (sytuacja taka nie miała jednak miejsca w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 19/16). Ratio legis normy z art. 55 p.p.s.a. jest dyscyplinowanie organów administracji publiczne, a więc realizacja przede wszystkim funkcji prewencyjnej. Grzywna ma zatem charakter mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny (por. szerzej m.in.: postanowienia NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II OZ 402/08, z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 309/08). Rozpoznanie zatem wniosku o ukaranie organu grzywną po wydaniu wyroku w sprawie, oznaczałoby nadanie normie z art. 55 § 1 p.p.s.a. wyłączenie represyjnego charakteru. W realiach niniejszej sprawy nie można w końcu nie zauważyć, że skarżąca spółka oczekuje ukarania organu grzywną nie tyle za brak przekazania akt administracyjnych, które w sprawie de facto składały się jedynie z wniosku z dnia 12 grudnia 2008 r., ale za to, że organ nie podjął w sprawie prawidłowych czynności procesowych, które powinny zostać udokumentowane, tworząc tym samym kompletne akta administracyjne, a które w rozumieniu skarżącej strony, powinny zostać dopiero przekazane do sądu wraz ze skargą. Ukaranie organu grzywną z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie może również służyć polemice z twierdzeniami organu zawartymi w odpowiedzi na skardze. Sąd administracyjny nie kontroluje prawdziwości twierdzeń zawartych w tym piśmie procesowy organu. Odpowiedź na skargę stanowi realizację przez organ obowiązku, wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Ma charakter wyłącznie procesowy i poza tym postępowaniem sądowym nie funkcjonuje w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy należało, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a., umorzyć postępowanie w przedmiocie wniosku P. sp. z. o.o. o ukaranie organu grzywna za nieprzekazanie akt.