III SA/Wr 101/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. wydanej po rozpatrzeniu wniosku T. W. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] r. do [...] r. oraz od [...] r. do [...] r. W skardze strona zarzuciła niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz podniosła okoliczności związane z trudną sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną. Odwołała się również do zasad sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Warto tu jeszcze zwrócić uwagę, że kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie ograniczają zarzuty, czy wnioski skargi, jak również powołana przez skarżącego podstawa prawna. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z zupełnie innych przyczyn aniżeli ujęte w skardze. Sądowoadministracyjna kontrola okoliczności faktycznych sprawy jak również zgromadzonych przez organy w postępowaniu dowodów, dała asumpt do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotknięta jest szczególnie istotną wadą procesową. Nie budzi już obecnie wątpliwości, że mimo sugestii zawartej w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz.U. z 2009 Nr 205, poz. 1585 ze zm.) zwanej dalej "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezes Zakładu to nie dwa różne organy. Omawiany art. 83 ust. 4 dookreśla jedynie, że prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu odbywa się na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, jak i że do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, co jest niewątpliwie konsekwencją braku organu nadrzędnego (w rozumieniu procesu administracyjnego) nad Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Wolą ustawodawcy było zatem, aby ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dokonywał ten sam organ, który wydał "pierwszoinstancyjną" decyzję tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu jest zatem jedynie podmiotem, do którego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy kierować. Nie oznacza to jednak, że dopuszczalne jest, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy czynności wykonywał pracownik, który brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. Choć w judykaturze zdarzają się odmienne poglądy, to jednak zdaniem składu orzekającego również w przypadku ponownego rozpoznania sprawy zastosowanie znajdzie art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. Niedewolutywny charakter środka prawnego w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie może bowiem ograniczać gwarancji do rzetelnego i obiektywnego ponownego rozpoznania sprawy przez osoby niezaangażowane, nie zasugerowane swoim wcześniejszym postępowaniem. Przeciwny podgląd czyniłby instytucję ponownego rozpoznania sprawy iluzoryczną. Artykuł 24 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. zwane dalej kpa) ustanawia przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika od udziału w postępowaniu. Jako, że wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze aktu administracyjnego (postanowienia) nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 4 przytoczonego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, Okolicznością uzasadniającą wyłączenie pracownika od ponownego rozpoznania sprawy jest tu jego psychiczny stosunek do przeanalizowanego już raz zagadnienia. Trudno przecież zmienić swoje dotychczasowe przemyślenia na daną kwestię i dokonać obiektywnej analizy sprawy odżegnując się od swych dotychczasowych zapatrywań. W sytuacji, gdy oceny dokonują te same osoby nie sposób zweryfikować, czy proces decyzyjny w pierwszej instancji został przeprowadzony prawidłowo. Wadliwe założenia, czasem niepełna wiedza, a nawet czysto ludzka trudność dostrzeżenia własnych błędów. Wpływu właśnie takich czynników na podejmowanie rozstrzygnięcia chciał uniknąć ustawodawca, wprowadzając uniwersalną procesową instytucję wyłączenia osoby, która brała udział w wdaniu odpowiedniego rozstrzygnięcia w instancji, znaną przecież również procedurom: cywilnej, karnej, czy sądowoadministracyjnej. Przewidziana art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uregulowanie ma na celu wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy. Ustawodawca decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji normy poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu" zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy okoliczność taka miała w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, polegające na udziale pracownika w wydawaniu decyzji w na obu etapach (pierwszoinstancyjnym i odwoławczym), stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo dla prawidłowego przebiegu postępowania, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W myśl powyższego wywodu, podjęcie przez pracownika jakichkolwiek czynności w postępowaniu w drugiej instancji (czy jak w niniejszej sprawie przy ponownym rozpoznawaniu) stanowi rażące naruszenie prawa, dające – w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 3 kpa – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) ma szczególny charakter, gdyż rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie także w tym przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, w kontekście tak istotnego uchybienia przepisom procesowym, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Z akt administracyjnych wynika, że w wydaniu decyzji w pierwszej instancji brały udział m. in. [...] A. S. oraz [...] B. L. Po wniesieniu odwołania – na etapie postępowania odwoławczego – dalsze czynności podejmowały również te same osoby. I choć zawiadomienie o wyznaczeniu terminu do zaznajomienia się z materiałami postępowania podpisane przez panią B. L. jest jedynie czynnością procesową, to już sporządzenie szczegółowej analizy merytorycznej przez obie pracownice, których podpisy znalazły się pod decyzją wydaną w pierwszej instancji stanowi naruszenie elementarnych reguł procesowych. Treść owej analizy nie wskazuje przy tym, że jest to rodzaj "pisma przewodniego", z którym sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Przeciwnie merytoryczna zawartość dokumentu – w szczególności w zestawieniu z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji – wskazuje, że są to wręcz wytyczne dla ponownie rozpoznającego sprawę. Takie procedowanie organu należy uznać za niedopuszczalne. Podkreślić tu należy, że specyfiką postępowania administracyjnego, odróżniającą je od każdego innego typu postępowania jest układ ról procesowych. Szczególne unormowania zawarte w przepisach k.p.a. mają na celu zredukowanie dysproporcji pomiędzy częstokroć niezorientowaną w prawie stroną, a profesjonalnym i wykwalifikowanym organem. Realizacja tych gwarancji spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, który prowadząc postępowanie administracyjne dołożyć wszelkich starań, aby eliminować wszelkie zastrzeżenia co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy. Ma to również związek z drugim punktem wyroku, w którym Sąd orzekł, że decyzje obu instancji nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Zgodnie bowiem z art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi, sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przepis ten jest konsekwencją dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Skoro bowiem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest prawomocny, to bez stosownego orzeczenia, nie wywołałby on skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności do dnia prawomocności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni w toku postępowania zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem instytucji wyłączenia pracownika o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając to na uwadze, należało orzec jak w sentencji wyroku.