III SA/Wr 1076/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, Tomasz Świetlikowski, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. C. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: DO ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...].06.2016 r. Nr [...] uchylająca w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. (dalej: KB ARiMR, organ I instancji) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł i ustalająca ją w wysokości [...] zł. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...].05.2010 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., w którym zadeklarowano realizację następujących pakietów i wariantów: pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, w tym: wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), wariant 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), wariant 2.11.1 - Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. Decyzją z dnia [...].02.2011 r. KB ARiMR przyznał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości [...] zł. Następnie w latach 2011, 2012 i 2013 na wniosek strony także przyznano jej płatność rolnośrodowiskową. Po wznowieniu postępowania, KB ARiMR wydał [...].02.2015 r. decyzję Nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej Nr [...] z dnia [...].11.2013 r. i przyznał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na łączną kwotę [...] zł, Powodem wznowienia postępowania było wystąpienie nieprawidłowości wskazanych w piśmie [...], polegających na zachwaszczeniu upraw i trwałych użytków zielonych. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, iż na działkach rolnych H i M o powierzchni odpowiednio 1,67 ha i 3,31 ha, deklarowanych w wariancie 2.1, wystąpiło duże zachwaszczenie. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W.[...].05.2015 r. wydał decyzję Nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W międzyczasie dnia [...].04.2014 r. do organu wpłynął kolejny wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku dnia [...].03.2015 r. Kierownik BP ARiMR w L. wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na łączną kwotę [...] zł. Powodem zmniejszenia płatności było stwierdzenie błędów oznaczonych odpowiednio: E1 nieodpowiednie przeznaczenie plonu w wariancie 2.1, DR37 informujący, że identyfikacje działek rolnych przeprowadzono na podstawie GIS, E4 brak koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie, DR 52 stwierdzono zmniejszenie powierzchni PEG, DR13 zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, L10 wykoszenie całej powierzchni działki rolnej, L7 nie wykoszenie całej powierzchni działki rolnej. Zastosowanie powyższych kodów skutkowało nałożeniem sankcji w ramach rozpatrywania sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 nałożonymi na działki rolne: B, deklarowanej w wariancie 2.3 (kod E4) i w wariancie 3.1.1 (kod L7) - 100%; D, deklarowanej w wariancie 2.3 (kod E4) i w wariancie 3.1.1 (kod L7) - 100%; E, deklarowanej w wariancie 3.1.1 (kod L10) - 80%; Dnia [...].06.2015 r., organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowanie administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 - 2013. Dnia [...].04.2016 r. Kierownik BP ARiMR w L. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wys. [...] zł. Powodem ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było: -ustalenie, iż na działkach rolnych B, D i E nie dochowano wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, -stwierdzenie iż na działkach rolnych H i M nie dochowano dobrej kultury rolnej, tj. stwierdzono zachwaszczenie działek rolnych, -stwierdzenie w wyniku uchylenia decyzji przyznającej płatność w roku 2013 nr [...] z dnia [...].11.2013 r. i wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...].02.2015 r. różnicy kwot przyznanych płatności. W odwołaniu strona zarzuca skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej k.p.a.) poprzez wydanie decyzji w przedmiocie częściowo tożsamym z przedmiotem decyzji z dnia [...].11.2013 r. nr [...] i decyzji ją zmieniającej nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na którą decyzję odwołująca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, co za tym idzie zobowiązanie odwołującej do zapłaty wskazanej niniejszej decyzji kwoty, stanowi naruszenie przepisów procedowania w sprawach administracyjnych, - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. bowiem każda decyzja winna mieć uzasadnienie w niniejszym przypadku organ nie odniósł się do wyjaśnień odwołującej, - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego całokształtu materiału dowodowego, - art. 8 k.p.a. tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów stosujących prawo poprzez uznanie za prawidłową redukcję płatności w sytuacji gdy nie został przedłożony żaden dowód na okoliczność nienależytego prowadzenia upraw ekologicznych przez skarżącą, Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: § 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 38 ust. 1 i 2 w zw. z § 10 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. – dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i konsekwencji przyjęcie redukcji przysługującej płatności, w sytuacji kiedy rolnik prowadził uprawy zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej (...), co zostało potwierdzone przez Jednostkę Certyfikującą AgroBioTest. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, że w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które skutkowały najpierw zmniejszeniem płatności za 2014 r. a następnie obowiązkiem ich zwrotu za lata 2011-2013. Dalej powołał organ odwoławczy treść § 38 ust. 2, § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Wskazał, że rozpoznając sprawę o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 KB ARMiR nałożył sankcję w wysokości 100% na działkę rolną B i D oraz działki E sankcję w wysokości 80% ze względu na niedochowanie określonych wymogów, a w myśl art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 powstał obowiązek zwrotu przez producenta części płatności za lata 2011-2013, przyznanych do działek rolnych B,D i E. Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, z uwagi na błędnie określoną kwotę do zwrotu z tytułu niedochowania wymogów na działce rolnej E. Dalej organ przedstawił wyliczenia matematyczne zwrotu płatności w kwocie [...] zł na które składały się wyliczenia dotyczące zwrotu płatności z tytułu różnicy kwot otrzymanych płatności za rok 2013 z tytułu realizacji wariantu 2.1, zwrotu płatności za działki rolne H i M, deklarowanych w wariancie 2.1, w związku z wykryciem nie prowadzenia na nich działalności rolniczej zgodnie z dobra kulturą rolną oraz zwrot płatności wynikający z niedochowania wymogów na działce rolnej B, D i E. W skardze do Sądu, strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła: 1.naruszenie przepisów prawa procesowego; - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającą całokształtu materiału dowodowego tj. organ celem podjęcia arbitralnej decyzji pominął okoliczność, iż skarżąca zastosowała się do wskazań Jednostki Certyfikacyjnej AgroBioTest co zostało przez podmiot ten potwierdzone, a tym samym bezprzedmiotowy był zarzut, iż w roku 2013 uchybiła zasadom należytego prowadzenia upraw ekologicznych; - art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. bowiem decyzja winna mieć uzasadnienie a w niniejszym przypadku organ przygotował uzasadnienie decyzji, nie korespondujące z treścią decyzji nadto po analizie uzasadnienia nie sposób ustalić w jakiej wysokości za poszczególne lata odwołująca jest rzekomo zobowiązana zwrócić otrzymane środki; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: § 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 38 ust. 1 i 2 w związku z § 10 pkt 2 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie redukcji przysługującej płatności, w sytuacji kiedy rolnik prowadził prawidłowo uprawy co zostało potwierdzone przez Jednostkę Certyfikacyjną AgroBio Test. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 3 marca 2017 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Po wydaniu wyroku przez NSA w dniu 25 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1378/18 w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 tut. Sąd postanowieniem z dnia 6 listopada 2019 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisu art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a., co obligowało do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy zaistniały podstawy i spełnione zostały przesłanki do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego realizowanego przez stronę w latach 2011-2013. Organy obu instancji uznały, że stwierdzone nieprawidłowości (ustalenie, iż na działkach rolnych B, D i E nie dochowano wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stwierdzenie iż na działkach rolnych H i M nie dochowano dobrej kultury rolnej, tj. stwierdzono zachwaszczenie działek rolnych) które skutkowały zmniejszeniem płatności za 2014 r. oraz w wyniku wznowienia postepowania płatności za 2013 r. skutkowały koniecznością orzeczenia o kwocie zwrotu za lata poprzednie (2011-2013). Według organu II instancji względem stwierdzonych uchybień, zastosowanie winien mieć § 38 ust. 2, § 39 ust. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Strona stoi natomiast na stanowisku, że organy nie wyjaśniły zasadności zastosowania przepisów do stanu faktycznego sprawy, co skutkuje zarówno naruszeniem prawa materialnego, jak i procesowego, w tym stanowi o braku prawidłowego uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu jako w pełni uzasadnione należy ocenić zarzuty skargi dotyczące braku prawidłowego uzasadnienia decyzji w zakresie wskazania zastosowanych przepisów i jej uzasadnienia, czym naruszono art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia, kierunek rozważań prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu decyzji organu, która jest przede wszystkim skierowana do strony, niezbędne jest podanie konkretnych przepisów i wskazanie sposobu ich zastosowania. Rolą organu jest bowiem dokonanie jednoznacznej oceny danego stanu faktycznego z punktu widzenia konkretnych mających w sprawie zastosowanie przepisów i winno to mieć odzwierciedlenie w treści decyzji. W przeciwnym wypadku, dochodzi do sytuacji, kiedy strona nie ma wiedzy ani pewności, jakie ostatecznie organ zastosował przepisy. Taki stan jest niedopuszczalny, przede wszystkim utrudnia on stronie zrozumienie decyzji, jak również podjęcie ewentualnej obrony. Decyzje, w których nie została zawarta ocena prawna danej kwestii nie poddają się również kontroli Sądu. Nie jest bowiem rolą Sądu podejmowanie za organ decyzji, co do wyboru przepisów, jakie mają zastosowanie w sprawie i uzasadnienia ich wyboru. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja z uwagi na charakter środków, których dotyczy objęta jest stosowaniem prawa Unii, zasadne jest odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 8 maja 2019 r. w sprawie C-230/18 PI przeciwko Landespolizeidirektion Tirol, ECLI:EU:C:2019:383, w którym Trybunał podkreśla szczególne znaczenie uzasadnienia decyzji dla zachowania prawa strony do obrony: Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej w art. 47 karty wymaga, by zainteresowany miał możliwość zapoznania się z powodami decyzji wydanej w stosunku do niego przez organ administracyjny, czy to poprzez lekturę samej decyzji, czy to poprzez poinformowanie go o tych powodach na jego żądanie, bez uszczerbku dla uprawnienia właściwego sądu do zażądania podania tych powodów od właściwego organu, co pozwoli zainteresowanemu na obronę swoich praw w najlepszych możliwych warunkach oraz na podjęcie w sposób w pełni świadomy decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do właściwego sądu, a sądowi w pełni umożliwi dokonanie kontroli zgodności z prawem danej decyzji krajowej (wyroki: z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, pkt 53; z dnia 16 maja 2017 r., Berlioz Investment Fund, C-682/15, EU:C:2017:373, pkt 84). Ponadto prawo do bycia wysłuchanym w trakcie każdego postępowania, ustanowione w art. 47 i 48 karty i stanowiące integralną część prawa do obrony, będącego ogólną zasadą prawa Unii oznacza, że organ administracji zwraca należytą uwagę na przedstawione przez zainteresowanego stanowisko, oceniając starannie i w sposób bezstronny wszystkie istotne elementy danej sprawy i uzasadniając decyzję w szczegółowy sposób, a obowiązek uzasadnienia decyzji w wystarczająco szczegółowy i konkretny sposób, aby umożliwić zainteresowanemu zrozumienie powodów odmowy uwzględnienia jego wniosku, stanowi tym samym konsekwencję zasady przestrzegania prawa do obrony (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega, C-166/13, EU:C:2014:2336, pkt 43, 45, 48). Obowiązek poszanowania prawa do obrony adresatów decyzji, które w znaczący sposób dotykają ich interesów, ciąży więc zasadniczo na organach administracyjnych państw członkowskich wówczas, gdy podejmują one decyzje wchodzące w zakres stosowania prawa Unii (wyrok z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega, C-166/13, EU:C:2014:2336, pkt 50). Zaskarżona decyzja nie spełnia wskazywanych wyżej wymogów. W sprawie, w treści decyzji organu II, powołanych zostało szereg przepisów, których znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie nie zostało w żaden sposób wyjaśnione. Organ odwoławczy w treści własnej decyzji (na str. 8-9 uzasadnienia decyzji) zacytował bardzo wiele przepisów prawa bez dalszego wykazania zasadności ich zastosowania w sprawie oraz bez wyjaśnienia sposobu ich zastosowania. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji trudno jest zwłaszcza ustalić i zrozumieć, które przepisy prawa unijnego i krajowego i w jakim brzmieniu, organ przy ustalaniu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2013 zastosował i dlaczego. W zakresie regulacji unijnych organ w treści decyzji odwołuje się do rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8); (str. 8 uzasadnienia decyzji); Dla Sądu niezrozumiałe pozostaje jednak, w jakim zakresie według organu ww. rozporządzenie ma zastosowanie w sprawie, skoro organ powołał jedynie art. 18 ust. 1, a nie powołał ust. 2 tego przepisu. Niejasne i sprzeczne w ocenie Sądu pozostają również argumenty organu odwołujące się do treści ww. rozporządzenia w kontekście powoływanych przez organ w decyzji przepisów prawa krajowego i ich zastosowania. Organ powołuje jako podstawę prawną decyzji § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w powiązaniu z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Bez wyjaśnienia pozostaje również koncepcja organu, że do ustalenia kwot zwrotu na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zastosowanie ma w sposób analogiczny przepis § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd w żaden sposób nie jest w stanie wywieść z treści decyzji, ani też zrozumieć, dlaczego w sprawie uzasadnione ma być zastosowanie analogii z przepisu dotyczącego sankcji stwierdzonych w danym roku i stosowanych w danym roku (§ 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) dla ustalenia sankcji wieloletniej, a ponadto powiązać takie zastosowanie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, który nakazuje stosowanie kryteriów oceny znaczenia nieprawidłowości takich jak rozmiar, zasięg i trwałość. Wskazane wady w zakresie podstawy prawnej decyzji i jej uzasadnienia uniemożliwiają Sądowi jej właściwą kontrolę. Na obecnym etapie, z uwagi na stwierdzone uchybienia decyzji skutkujące koniecznością jej uchylenia, Sąd ma możliwość jedynie ogólnego omówienia przepisów, które dotyczą kwestii związanych z ustalaniem kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Stwierdzone uchybienia czynią natomiast przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Sąd nie może bowiem zastępować organu w wyborze przepisów, ich zastosowaniu w sprawie i uzasadnieniu dokonanego zastosowania. Wyjaśnić trzeba, że rozporządzenie nr 65/2011 zgodnie z jego art. 35 (z zastrzeżeniem art. 34) stosuje się od dnia 1 stycznia 2011 r. W art. 5 rozporządzenia nr 65/2011 uregulowana jest kwestia odzyskania nienależnych płatności. Art. 5 ust. 1 stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei art. 18 ust. 2 w/w rozporządzenia ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich. Zgodnie z tym przepisem państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Zauważyć trzeba, że powołane przepisy unijne nie stanowią jednak samoistnej podstawy do orzekania o zmniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w ramach programów wieloletnich, ponieważ to państwa członkowskie określają zakres sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne. W treści art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 brak jest co prawda wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających, jednakże uznać należy, że regulacja zawarta w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności – zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia. Na gruncie powyższych regulacji w orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, że mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych – z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011. Przyjmuje się zatem, że przepis art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 ma charakter kompetencyjny, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., II GSK 1281/17 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA, orzecznia.nsa.gov.pl). Podkreślić także trzeba, że wskazane w rozporządzeniu kryteria oceny znaczenia nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent realizujący program rolnośrodowiskowy (rozmiar, zasięg i trwałość) wymagają precyzyjnego stosowania. Przyjąć w tym zakresie należy, że wszelkie sankcje muszą być na tyle dookreślone, by wykluczyć możliwość zbyt szerokiej i dowolnej interpretacji warunków ich zastosowania. Z tego względu należy podkreślić, że regulacje art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 należy traktować jako przepisy ramowe, zawierające dyrektywy kierunkowe dla państw członkowskich, do których należy już uszczegółowienie i doprecyzowanie w jaki sposób należy wskazane tam zasady realizować w poszczególnych przypadkach powstania nieprawidłowości. Na gruncie prawa krajowego wyrazem realizacji regulacji unijnych są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.; dalej ustawa o wspieraniu), która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12.12.2019 r. sygn. akt III SA/Wr 274/19). Kwestie związane ze zmniejszeniem i zwrotem płatności rolnośrodowiskowej ustawodawca krajowy uregulował w § 38 i § 39 (obecnie także w § 39a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przy czym, co szczególnie istotne i na co zwraca również uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych (por. także wyroki NSA: z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1281/17, z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3456/18) – w przepisach wyraźnie rozróżniono sankcje przewidziane za naruszenia stwierdzone w danym roku i stosowane w odniesieniu do tego roku (§ 38 ) i tzw. sankcje wieloletnie, związane z naruszeniem obowiązku wykonywania w niezmienionym kształcie zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały okres jego realizacji (§ 39). Powołane rozporządzenia unijne traktują o obydwu rodzajach sankcji (zmniejszenie i zwrot płatności) w jednym przepisie (odpowiednio art. 18 rozporządzenia nr 65/2011), przyjmując te same zasady oceny co do zmniejszenia jak i zwrotu płatności, co jednak nie może być równoznaczne z automatycznym przeniesieniem sposobu stosowania tych kryteriów w odniesieniu do sankcji za dany rok - do sankcji wieloletnich na gruncie uregulowań przyjętych w prawie krajowym. Tego typu rozwiązanie z oczywistych względów nie uwzględniałoby istoty treści kryteriów wskazanych w art. 18 rozporządzenia 65/2011, gdyż nie pozwalałoby na uwzględnienie, że inny może być wpływ określonych rodzajów stwierdzonych nieprawidłowości na wykonanie zobowiązania w danym roku, niż w odniesieniu do pozostałych lat jego realizacji. W konsekwencji, ustawodawca krajowy celowo odmiennie uregulował przesłanki zmniejszenia płatności za dany rok i przesłanki zwrotu płatności za lata poprzednie. Wskazać przy tym należy, że z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wprost wynika, że nie może być on stosowany przy ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata poprzedzające rok stwierdzenia naruszenia. Ponadto analiza zawartych w tym przepisie regulacji prowadzi do wniosku, że nie nadają się one do określenia skutków nieprawidłowości dotyczących realizacji całego programu wieloletniego, a ich proste przeniesienie na lata poprzedzające rok stwierdzenia nieprawidłowości nie spełnia wskazanych w rozporządzeniu nr 65/2011 kryteriów oceny, a wręcz może je wypaczać. Podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata (do czasu wejścia w życie § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego) mógł być wyłącznie przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przy czym przepis ten ulegał na przestrzeni lat zmianom. Ponadto przy stosowaniu § 39 niewątpliwie należy uwzględnić, że przepis ten stosunkowo wąsko określał przypadki, w których możliwe jest żądanie zwrotu pomocy wypłaconej w latach ubiegłych. Zasadniczo przepis nie przewiduje możliwości nałożenia obowiązku zwrotu płatności przyznanych w latach poprzednich z powodu naruszenia niektórych wymogów pakietowych stwierdzonych w danym roku. Płatność podlegała zwrotowi tylko w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu danego pakietu. W przypadku zatem stwierdzonych naruszeń niektórych wymogów pakietowych, tylko w przypadku niezrealizowania całego zobowiązania rolnośrodowiskowego możliwe było nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu pobranych płatności. Potwierdzeniem tej tezy jest również nowelizacja rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z dniem 29 czerwca 2018 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. (Dz.U. z 2018, poz.1261) dodany został przepis § 39 a, który wprost określa na jakich zasadach następuje zwrot wypłaconych już płatności w związku z uchybieniami pakietowymi, o których mowa w § 38. Regulacja ta ma jednak zastosowanie z mocy § 3 rozporządzenia zmieniającego, do postępowań w zakresie zwrotu płatności wszczętych po dniu 14 marca 2018 r. Działanie ustawodawcy, niewątpliwie o charakterze normatywnym, wskazuje, że dotąd, żądanie zwrotu płatności za naruszenia pakietowe w oparciu o przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego było bezpodstawne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie przeanalizować regulacje prawne dotyczące zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i uwzględnić uwagi poczynione przez Sąd. Obowiązkiem organu będzie również jednoznaczne wskazanie w jakim brzemieniu i dlaczego mają zastosowanie dane przepisy unijne i krajowe. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. | | | |