III SA/Wr 108/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Asesor WSA Dominik Dymitruk, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO.RD/41/7/23 w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kat. B w części teoretycznej oraz części praktycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zgorzeleckiego z dnia 17 stycznia 2023 r. nr KM.5430.13.1.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Z. M. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy) z 3 marca 2023 r. (nr SKO.RD/41/7/2023) utrzymująca w mocy decyzję Starosty Zgorzeleckiego (dalej: Starosta, organ pierwszej instancji) z 17 stycznia 2023 r. (nr KM.5430.13.1.2023) orzekającej o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kat. B z części teoretycznej oraz części praktycznej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy administracyjnej wynika m.in., że prawomocnym wyrokiem [...] z [...], sygn. akt [...] orzeczono wobec skarżącego środek kamy w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym z wyłączeniem pojazdów kat. C, C+E ma okres dwóch lat w związku z kierowaniem pojazdem w stanie nietrzeźwości. Postanowieniem prokuratora [...] z dnia [...] r. zatrzymano skarżącemu prawo jazdy. Wnioskiem z 17 stycznia 2023 r. skarżący wystąpił o przywrócenie cofniętego uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, przedkładając m.in. postanowienie [...] z [...] r. o zatarciu skazania wyrokiem z [...] r., sygn. akt [...]. Decyzją z 17 stycznia 2023 r. Starosta orzekł o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kat. B z części teoretycznej oraz części praktycznej. Jak wyjaśnił, prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. orzeczono wobec strony środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym z wyłączeniem pojazdów kat. C, C+E ma okres dwóch lat w związku z kierowaniem pojazdem w stanie nietrzeźwości. Organ pierwszej instancji nadmienił, że środek karny biegł od [...] r. do [...] r. Skoro więc zakaz prowadzenia pojazdów kat. B przekraczał okres jednego roku, to wobec złożenia wniosku Strony z dnia 17 stycznia 2023 r. o przywrócenie uprawnień kat. B, zasadnym było wydanie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie kat. B na zasadzie przepisów art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony SKO, decyzją z 3 marca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty. Wskazał mianowicie, że strona została pozbawiona uprawnień do kierowania pojazdami kat. B na okres przekraczający rok. Przy tym nie miało w ocenie Kolegium znaczenia, iż nie został on pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami kat. C i E i w okresie zakazu kierowania pojazdami kat. B wykonywał pracę kierowcy. Za decydujące Kolegium uznało sam fakt pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami kat. B i wystąpienie o przywrócenie uprawnień na tę kategorię, a w konsekwencji konieczność kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji właśnie w zakresie kat. B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 99 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez przyjęcie, że istnieją wobec niego uzasadnione zastrzeżenia co do posiadanych kwalifikacji oraz naruszenie procedury w postaci przepisów art. 104 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie pełnego stanu faktycznego sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał argumenty na poparcie postawionych zarzutów. W szczególności akcentował, że z zebranego w sprawie materiału nie wynika, aby miał cofnięte uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat B. W aktach sprawy brak jest stosownej decyzji organu pierwszej instancji wraz z dowodem jej doręczenia. Tym samym, wniosek skarżącego nie dotyczy przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat B, lecz wydania prawa jazdy kat B. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Kolegium na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest powołana na wstępie decyzja SKO z 3 marca 2023 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z 17 stycznia 2023 r. orzekające o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kat. B z części teoretycznej oraz części praktycznej. Co istotne, jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organy obu instancji powołały przepisy art. 99 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49 ust.1 pkt 3 lit. a ustawy z 5 stycznia 2011 r. z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U.2023 poz. 622 ze zm., dalej: u.k.p.). A zatem odniesienie się do zarzutów skargi wymaga uprzedniej analizy obu powołanych regulacji prawnych. Sąd więc wskazuje, że mocą art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. W przypadku zastosowania omawianego trybu obowiązek poddania się egzaminowi państwowemu nie wynika z mocy prawa lecz jest wprost wynikiem wydania decyzji przez właściwego starostę. Należy również dostrzec, że zastosowana przez organy regulacja prawna jest zsynchronizowana z treścią generalnego przepisu art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. według którego sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega m.in. osoba posiadająca prawo jazdy w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "uzasadnione zastrzeżenia" co do kwalifikacji kierowcy, przyznając w ten sposób organom administracji pewien zakres uznania. Interpretując treść tego pojęcia, należy mieć na względzie funkcję, jaką pełni art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., czyli zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z czym związana jest ochrona życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Pod pojęciem "uzasadnione zastrzeżenia" należy w konsekwencji rozumieć istotne wątpliwości, poparte obiektywnymi racjami i udokumentowanymi w odpowiedni sposób faktami, które przemawiają za przyjęciem, że z uwagi na naruszenia przepisów ruchu drogowego przez konkretnego kierowcę istnieje wobec takiego kierowcy konieczność zweryfikowania wiedzy i umiejętności koniecznych dla kierowania pojazdami. Kwalifikacje kierowcy to niewątpliwie wiedza z zakresu przepisów ruchu drogowego, jak i umiejętności praktyczne kierowania pojazdem o określonej kategorii (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2024 r., III SA/Gd 90/24). Sąd następnie zwraca uwagę na konsekwencje niewypełnienia obowiązku nałożonego przez starostę w trybie art. 99 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt d starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2. Powyższa analiza przepisów pozwala przyjąć zatem generalne założenie, że instytucja art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. dedykowana jest kierowcom posiadającym i wykonującym uprawnienia do kierowania pojazdami, co do których kwalifikacji jednak wyłaniają się "uzasadnione zastrzeżenia". Owe zastrzeżenia uprawniają starostę do wydania decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Przy tym decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego co do ustalenia wystąpienia stanu "uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji". Sąd w następnej kolejności zwraca uwagę, że drugi z zastosowanych w sprawie przepisów, tj. art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. stanowi, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega m.in. osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji. W tym przypadku trzeba podkreślić, że podstawą do zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. jest ustalenie, że strona ubiega się o "przywrócenie" uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Przy tym przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem - poza sytuacją, gdy cofnięcie uprawnienia nastąpiło w związku z utratą kwalifikacji - pociąga za sobą konieczność sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego tylko wtedy, gdy uprawnienie to było cofnięte na okres przekraczający rok. Warto również zwrócić uwagę, że omawiana regulacja prawna powiązana jest z przepisem art. 103 ust. 3 u.k.p., według którego starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie. Jeżeli od dnia cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami upłynął okres przekraczający rok, a cofnięcie uprawnień wynikało z zakazu prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok, warunkiem przywrócenia uprawnień jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. To z kolei oznacza, że art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. ustanawia – z mocy prawa – warunek przywrócenia uprzednio cofniętych uprawnień do kierowania pojazdami. Innymi słowy, jeżeli kierowca któremu cofnięto uprawnienia - jako wynik zakazu prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok - nie podda się sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, stanowi to dla starosty podstawę do wydania decyzji odmawiającej przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami. Nie stanowi natomiast podstawy do wydawania odrębnej decyzji o skierowaniu na egzamin. Przenosząc powyższe założenia na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy poczynić pewne ustalenia o charakterze porządkującym. Przede wszystkim, bezspornie wyrokiem [...] z [...] r. orzeczono wobec skarżącego środek kamy w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym z wyłączeniem pojazdów kat. C, C+E ma okres dwóch lat w związku z kierowaniem pojazdem w stanie nietrzeźwości. Następnie postanowieniem prokuratora [...] z [...] r. zatrzymano prawo jazdy. Z kolei wnioskiem z 17 stycznia 2023 r. skarżący – korzystając z urzędowego blankietu - wystąpił o "przywrócenie" cofniętego uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B. Z tego względu budzi uzasadnione zastrzeżenia Sądu możliwość zastosowania w niniejszej sprawie instytucji art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. uprawniającej starostę do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Instytucja ta – tak jak wcześniej wyjaśniono – dotyczy wyłącznie kierowców, którzy aktualnie posiadają i wykonują uprawnienia do kierowania pojazdami, co do których kwalifikacji jednak wyłaniają się "uzasadnione zastrzeżenia". Przy tym "uzasadnione zastrzeżenia do kwalifikacji" nie mają nic wspólnego wnioskiem o przywrócenie cofniętych uprawnień którego z kolei dotyczy art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. (a także art. 103 ust. 3 u.k.p.). W realiach tego przepisu poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego stanowi normatywny warunek przywrócenia uprzednio cofniętych uprawnień do kierowania pojazdami. Przy tym nie wymaga on aktualizacji poprzez wydanie odrębnej decyzji starosty (w tym na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p.). Abstrahując od tego organy nie rozważyły możliwości zastosowania wobec skarżącego dyspozycji analizowanego przepisu art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. skoro dotyczy on wprost "przywrócenia" uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi "cofniętego" na okres przekraczający rok lub "cofniętego" w związku z utratą kwalifikacji. Należy w tym miejscu dostrzec, że nie odnajduje odzwierciedlenia w przekazanych aktach administracyjnych zaakcentowany przez Kolegium "fakt pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami kat. B" (zob. str. 3 decyzji). Nie można stracić z pola widzenia, że podstaw materialnoprawnych możliwej decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami należy w przedmiotowej sprawie dopatrywać się w treści art. 182 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 127, dalej: k.k.w.). Zgodnie z § 1 zdanie 1 tego przepisu, w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Stosownie zaś do art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. A zatem z omawianego przepisu wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Tymczasem w analizowanych aktach administracyjnych brak dowodu, że taka decyzja wobec strony kiedykolwiek została wydana, na co też zwrócono uwagę w zarzutach rozpatrywanej skargi. To z kolei oznacza, że na kanwie rozpatrywanej sprawy nie rozważono, czy istotnie były podstawy do uznania wniosku skarżącego z 17 stycznia 2023 r. jako żądania "przywrócenia cofniętego uprawnienia" do kierowania pojazdami kat. B. W ten sposób uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji są niekompletne oraz – co najistotniejsze – brakuje im spójności, czym naruszają dyspozycję art. 107 § 1 pkt 6, § 3 k.p.a., w związku z art. 99 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. Nie wykazano zaistnienia normatywnych przesłanek do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego na podstawie art. 99 ust. 1 pkt u.k.p. Ponadto oba organy błędnie przyjęły, że do spełnienia przesłanek decyzji wydawanej na podstawie ww. przepisu ma znaczenie regulacja art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. Naruszono przy tym dyspozycję art. 9 k.p.a., który statuuje ogólną zasadę informowania ponieważ nie rozważono, jakie było właściwe znaczenie wniosku skarżącego z 17 stycznia 2023 r. W tym zakresie należy wskazać, że w skardze wprost zarzucono, że ww. wniosek "nie dotyczy przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat B, lecz wydania prawa jazdy kat B." Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.