III SA/Wr 110/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "A" w B. w zakresie § 9 we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D."; § 2 ust. 9 załącznika nr 1 we fragmencie "oraz wykonywanie innych zleconych przez Burmistrza Miasta i Gminy B. zadań"; § 2 ust 4, ust. 10 i ust. 11 oraz § 5 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 9 we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D." i w § 2 ust. 9 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały we fragmencie "oraz wykonywanie innych zleconych przez Burmistrza Miasta i Gminy B. zadań"; II. dalej idącą skargę oddala; III. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności: I. § 9 we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D." z powodu istotnego naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz.. 95); II. § 2 ust. 9 załącznika nr 1 we fragmencie "oraz wykonywanie innych zleconych przez Burmistrza Miasta i Gminy B. zadań" z powodu istotnego naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157. poz. 1240 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym; III. § 2 ust. 4, ust. 10, ust. 11 oraz § 5 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz., U. z 1997 r. Nr 9. poz. 43 ze zm.); uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "A" w B. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że Rada Miejska w B. podjęła na sesji w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "A" w B. W § 9 przedmiotowej uchwały Rada Miejska postanowiła, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Skarżący wyjaśnił, że w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, określono rodzaje aktów podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. I tak, zgodnie z art. 13 pkt 2, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się min. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. W wojewódzkim dzienniku urzędowym nie publikuje się natomiast aktów, które nie są zaliczane do grupy aktów prawa miejscowego, które nie zostały wymienione w pozostałych punktach art. 13, bądź też nie podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie przepisów szczególnych. Organ nadzoru podniósł, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem organu nadzoru stanowiąc przedmiotową uchwałę Rada nie zamieściła w jej treści norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które mogłyby stanowić o miejscowym charakterze aktu. Co więcej, jak podniósł Wojewoda, art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, na podstawie którego została podjęta przedmiotowa uchwała, nie zawiera delegacji do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. W ocenie skarżącego jest to “akt organizatorski" który zawiera nakazy skierowane wyłącznie do przedsiębiorców komunalnych, a więc podmiotów zajmujących się prowadzeniem gospodarki komunalnej. W związku z tym nie posiadają cech aktu powszechnie obowiązującego, skutecznego erga omnes. Odnośnie skarżonego fragmentu § 2 ust. 9 załącznika do uchwały, Wojewoda wskazał, że Rada Miejska określając cele powołanego zakładu budżetowego, w omawianym fragmencie ustanowiła, że ""A" jest zakładem użyteczności publicznej, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności miasta i gminy B. w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych z dziedziny gospodarki komunalnej z zachowaniem zasad ekonomiczności działania, w szczególności: "9.. Utrzymanie [...] oraz wykonywanie .innych zleconych przez Burmistrza Miasta i Gminy B. zadań". Tymczasem, jak podniósł skarżący, powołując się na przepisy ustawy o finansach publicznych i o samorządzie gminnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno - prawną i likwiduje samorządowy zakład budżetowy. Podobnie wyposażenie takiej jednostki w majątek należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Dlatego, powierzenie zakładowi wykonywania innych zadań, niż określone w statucie, nawet w drodze wyjątku, jest niedopuszczalne. Uzasadniając zarzut nieważności w zakresie wymienionych fragmentów § 2 załącznika do uchwały, Wojewoda wywodził, że Rada Miejska w rozdziale II Statutu "A" określając cel i przedmiot jego działania, postanowiła, że celem "A" jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności miasta i gminy B. w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych z dziedziny gospodarki komunalnej z zachowaniem zasady ekonomiczności działania, w szczególności: "4. Prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na [...]. (...) 10. Prowadzenie działalności produkcyjnej, usługowej i handlowej w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej przyczyniającej się do poprawy efektywności ekonomicznej zakładu. 11. Działalność gospodarcza zakładu winna prowadzić do: - przedłużenia okresu użytkowanych budynków i urządzeń komunalnych, - poprawy warunków życia mieszkańców miasta i gminy. - podnoszenia poziomu świadczonych usług"". Dodatkowo, jak wskazał skarżący, Rada Miejska w § S ust. 3 załącznika nr 1 postanowiła także, że ""A" prowadzi działalność gospodarczą na zasadzie odpłatności i koszty swoje pokrywa z uzyskiwanych dochodów". W ocenie organu nadzoru powyższe zapisy stanowią istotne naruszenie art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym "Działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego' Wojewoda wyjaśnił, że ustawa o gospodarce komunalnej w art. 1 stanowi: "1. Ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. 2. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych." Zdaniem autora skargi, już z treści samego przepisu art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że na pojęcie ,.użyteczności publicznej" składają się następujące elementy: 1. bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb. 2. potrzeby mają przymiot potrzeb zbiorowych. 3. potrzeby zaspokajane są w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Dodatkowo należy wskazać, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb musi następować bezpośrednio. Brak któregokolwiek elementu pozbawia prowadzoną działalność cechy "użyteczności publicznej". Jak podniósł Wojewoda, ustawa o gospodarce komunalnej stanowi również, iż gospodarka komunalna może być prowadzona w formie zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2). Przepisy prawa dopuszczają prowadzenie przez określone jednostki samorządu terytorialnego działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym, wykraczającym poza wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może prowadzić działalność gospodarczą i tworzyć oraz przystępować do spółek prawa handlowego w przypadkach określonych w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. Jak wywodził skarżący, art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że "Działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego'". W ocenie organu nadzoru, działalność "A" w B. określona w § 2 ust. 4. 10. 11 i § 5 ust. 3 statutu nie jest tożsama z realizacją zadań o charakterze użyteczności publicznej, czy ustawowo określonych zadań własnych gminy. W kwestionowanych zapisach mowa jest o działalności gospodarczej polegającej na [...] oraz działalności produkcyjnej, usługowej i handlowej w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej przyczyniającej się do poprawy efektywności ekonomicznej zakładu. Rada Miejska postanowiła także, że działalność gospodarcza zakładu winna prowadzić nie tylko do poprawy warunków życia mieszkańców miasta i gminy, ale również do przedłużenia okresu użytkowanych budynków i urządzeń komunalnych oraz podnoszenia poziomu świadczonych usług. Statut przewiduje również, że "A" prowadzi działalność gospodarczą na zasadzie odpłatności i koszty swoje pokrywa z uzyskiwanych dochodów. Tymczasem, jak podnosił Wojewoda, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4". "A" nie może jednak wykonywać działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Zakres działania samorządowego zakładu budżetowego powinien skupiać się wyłącznie na realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej w ramach ustawowo określonych zadań własnych gminy na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru, sposób, w jaki zredagowano powyższe zapisy, nie daje gwarancji, że działalność zakładu będzie się koncentrowała wyłącznie na realizacji tych zadań. Zapisy określające rodzaje działalności prowadzonej przez samorządowy zakład budżetowy powinny być sformułowane precyzyjnie, tak, aby nie było wątpliwości co do celu, któremu mają służyć, a którym powinno być bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Tymczasem kwestionowane przez organ nadzoru zapisy określają działalność zakładu w sposób nieprecyzyjny. pozostawiający wiele wątpliwości co do ich rzeczywistego charakteru. Zakres wskazanych w tych zapisach rodzajów działalności nie skupia się wyłącznie na realizacji zadań własnych gminy i zadań o charakterze użyteczności publicznej.. Zdaniem Wojewody, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, aby działania podejmowane przez "A" w powyższym zakresie oddziaływały bezpośrednio na członków lokalnej wspólnoty, brak jest istotnego elementu powszechności świadczonych usług. Jako działalność gospodarcza, działalność ta będzie nastawiona na zysk i podejmowana w zakresie wykraczającym poza ramy przewidziane ustawą. W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o stwierdzenie nieważności § 9 uchwały z dnia [...] r. i jej oddalenie w pozostałej części. Gmina podniosła, że poza pierwszym z zarzutów, pozostałe sformułowano w oparciu o wyłącznie pobieżną i wybiórczą analizę przepisów uchwały. Treść § 2 ust. 9 załącznika nr 1 do uchwały, w ocenie organu administracji, powinna podlegać wykładni z uwzględnieniem całości uchwalonych przepisów, a w szczególności treści przyjętego statutu. Podkreślono, że już w § 1 statutu zaznaczony został obszar działania zakładu budżetowego wytyczony przepisami ustawy o gospodarce komunalnej, ustawy o finansach publicznych, ustawy o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych. Gmina wyjaśniła, że w § 2 ust. 1 statutu wskazano z kolei w sposób jednoznaczny i zgodny z prawem, iż zakład budżetowy jest zakładem użyteczności publicznej, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności miasta i gminy B. w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych z dziedziny gospodarki komunalnej z zachowaniem zasady ekonomiczności działania. Powołując się na tę ogólną zasadę w uchwale wymieniono jedynie przykładowy zakres działalności zakładu. Niemniej jednak, jak wskazała Gmina, z treści wskazanych przepisów wynika, iż zakład budżetowy może realizować swoje cele tylko i wyłącznie w zakresie wynikającym z podjętej uchwały, a więc, w zakresie określonym wskazanymi powyżej przepisami prawa oraz przepisami statutu. Nie ma w tym przypadku miejsca scedowanie przez Radę Gminy jakichkolwiek kompetencji należących do jej wyłącznej właściwości na rzecz burmistrza. Dodatkowo organ administracji podkreślił, że zgodnie z niekwestionowanymi przez stronę skarżącą przepisami statutu, a to w szczególności z treści § 4 ust. 2, wynika, że "A" podlega Burmistrzowi Miasta i Gminy B. Biorąc to pod uwagę w § 2 ust. 9 statutu "A", określając wyłącznie przykładowy katalog przedmiotu działania, przewidziano, że burmistrz może zlecić zakładowi - czyli de facto kierownikowi zakładu - inne niż wymienione wyłącznie przykładowo zadania. Niemniej jednak, jak podkreślono, w tym zakresie burmistrz jest ograniczony ogólną regułą określoną w § 2 tj. może zlecić wykonanie tylko takich czynności, które dotyczą załatwiania bieżących zbiorowych potrzeb ludności miasta i gminy B. Mechanizmami, które dodatkowo wzmacniają ochronę przed zleceniem przez burmistrza zadań wykraczających poza obszar działania zakładu jest przewidziany zakres praw i obowiązków kierownika zakładu, który zgodnie z § 4 ust. 5 statutu zarządza zakładem, reprezentuje go na zewnątrz, podejmuje samodzielne decyzje oraz ponosi w tym zakresie odpowiedzialność. W ocenie organu administracji, nie ulega wątpliwości, iż kierownik zakładu będzie mógł wykonać tylko takie zadania zlecone przez burmistrza, które swym charakterem będą odpowiadały przedmiotowi działania zakładu. Biorąc to pod uwagę, wbrew zarzutom strony skarżącej, nie istnieje niebezpieczeństwo nałożenia zakładowi przez burmistrza wykonywania innych zadań niż przewidzianych w przyjętym statucie. Tym samym treść § 2 ust. 9 załącznika nr 1 do uchwały jest zgodna z prawem, a w szczególności nie narusza art 16 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym Powołując się na wyżej wskazane argumenty podniesiono również, że zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej przez przepisy § 2 ust.4, ust. 10 i ust. 11 oraz par. 5 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały, również nie jest uzasadniony. Gmina podniosła, że Wojewoda D. przepisom tym postawił zarzut wykroczenia działalności zakładu poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, jednak nie przedstawił konkretnego uzasadnienia zajętego stanowiska. W szczególności w odpowiedzi na skargę podniesiono, że niezrozumiały jest zarzut prowadzenia przez zakład działalności gospodarczej polegającej na [...] oraz działalności produkcyjnej, usługowej i handlowej w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej przyczyniającej się do poprawy efektywności ekonomicznej zakładu. Gmina podkreśliła, że nie ma żadnych racjonalnych powodów dla których kwestionowany zakres działalności zakładu byłby sprzeczny z art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Artykuł 7 ustawy o gospodarce komunalnej przesądza w sensie negatywnym o tym, iż w formie zakładu budżetowego nie może być prowadzona działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Oznacza rozdaniem Gminy, a contrario, że w formie zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić jedynie taką działalność, która polega na wykonywaniu zadań o charakterze użyteczności publicznej, zaś mówiąc bardziej konkretnie - mogą prowadzić wyłącznie działalność, która polega na bezpośrednim dostarczaniu i świadczeniu usług o charakterze użyteczności publicznej, czyli usług powszechnie dostępnych, zaspokajających pewne szczególne i kwalifikowane potrzeby wspólnoty samorządowej (potrzeby o charakterze użyteczności publicznej), a mianowicie potrzeby elementarne, absolutne, podstawowe i występujące powszechnie (w sferze infrastruktury technicznej albo też w sferze infrastruktury społecznej) oraz świadczone w sposób bieżący i nieprzerwany. Określony w § 2 zakres działalności zakładu spełnia w ocenie organu kryteria określone w art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej. Dodatkowo wyjaśniono, że wskazany katalog przedmiotu działalności zakładu jest tylko i wyłącznie katalogiem przykładowym, a istota przedmiotu działalności zakładu polega podejmowaniu działań użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności miasta i gminy B. w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych z dziedziny gospodarki komunalnej z zachowaniem zasady ekonomiczności działania. Wbrew stanowisku skarżącego, organ uważa, że w przyjętych ramach prawnych, kwestionowany wycinek działalności zakładu może być wykonywany tylko i wyłącznie jako działalność ze sfery użyteczności publicznej. Kwestionowanie postanowienia statutu zakładu budżetowego stanowią o możliwości prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na [...] oraz działalności produkcyjnej, usługowej i handlowej w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej przyczyniającej się do poprawy efektywności ekonomicznej zakładu. Jest oczywiste, w ocenie organu, że ma to być działalność ukierunkowana ściśle na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych ludności tj. w zakresie [...] jak również w zakresie usług komunalnych i mieszkaniowych. Nadto kwestionowane przepisy nie regulują zakresu działania zakładu w sposób samodzielny - każdy z nich stanowi konsekwencję ogólnej i podstawowej zasady funkcjonowania zakładu, a określonej w pierwszym zdaniu § 2 statutu. Dodatkowo organ administracji podniósł, że komunalne zakłady budżetowe nie mogą prowadzić działalności innej niż świadczenie usług o charakterze użyteczności publicznej. Nie oznacza to jednak, że prowadzona w tych ramach działalność musi być zawsze działalnością niezarobkową (tj. nie prowadzoną w celu osiągania zysków) i że nie może być tym samym działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Obowiązujące rozwiązania prawne, zawarte w szczególności w ustawie o gospodarce komunalnej, zakazu takiego nie wprowadzają. Nie można zatem wykluczyć w sensie prawnym tego, by komunalne zakłady budżetowe prowadziły swoją działalność w celu osiągania zysków i starały się w związku z tym maksymalizować swoje wpływy. Innymi słowy, jak wywodził organ administracji, działalność o charakterze użyteczności publicznej może być (w konkretnych przypadkach) działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dlatego też art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej nie sprzeciwia się temu, aby prowadzona przez zakłady budżetowe działalność była działalnością zarobkową, a w konsekwencji działalnością gospodarczą, byleby tylko nie wykroczyła poza świadczenie usług użyteczności publicznej, gminnych określonych przepisem art. 40 ust. 2 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może więc opierać kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie, Sąd dopatrzył się takich wad i uchybień w odniesieniu do części zaskarżonych fragmentów uchwały i w tym zakresie skargę uwzględnił. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Artykuł 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30 dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności wskazanego fragmentu § 4 zaskarżonej uchwały. Z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wymogiem konstytucyjnym jest zatem powszechne obowiązywanie aktu prawa miejscowego oraz legitymowanie się przez organ prawotwórczy upoważnieniem ustawowym do wydania takiego aktu. Wymogom tym obowiązany jest podporządkować ustawodawca zwykły, który zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji, określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Realizacją zasad konstytucyjnych jest art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust.1). Na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gminy mogą natomiast wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych (ust. 2 pkt 2). Zaskarżona uchwała rady gminy do tych aktów się nie zalicza. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że nie jest to akt powszechnie obowiązujący na terenie gminy, a jedynie wewnętrznie obowiązujący. Uchwała nie należy do żadnej kategorii aktów, ujętych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Oceniając zatem zgodność z prawem zaskarżonego przez Wojewodę § 9 uchwały we fragmencie: "po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.", Sąd przyjął, że stwierdzone przez Wojewodę D. naruszenie prawa ma charakter istotny i wino skutkować stwierdzeniem nieważności. Jednocześnie należy dobitnie podkreślić, że uznając skargę Wojewody D. za zasadną w tym zakresie, Rada Miejska w B. winna była niezwłocznie wydać uchwałę o zmianie przedmiotowego przepisu. Nie uczyniła jednak tego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona w tym zakresie i podlega uwzględnieniu. Podobnie, zasadność argumentów organu nadzoru Sąd uznał w odniesieniu do zaskarżonego § 2 ust. 9 załącznika nr 1 do uchwały, we fragmencie: “oraz wykonywania innych zleconych przez Burmistrza Miasta i Gminy zadań". W przepisie tym, Rada Gminy postanowiła, że: “A" jest zakładem użyteczności publicznej, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności miasta i gminy B. w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych z dziedziny gospodarki komunalnej z zachowaniem zasady ekonomiczności działania, w szczególności: "9.. [...] oraz wykonywanie .innych zleconych przez Burmistrza Miasta i Gminy B. zadań". Jak słusznie podniósł skarżący, z art. 16 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno - prawną i likwiduje samorządowy zakład budżetowy. Art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi z kolei, że tworząc samorządowy zakład budżetowy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa przedmiot jego działalności. Ustawa o samorządzie gminnym stwierdza zaś, że podjęcie uchwały w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym). Ustawodawca zastrzegł zatem, że o przedmiocie działalności samorządowego zakładu budżetowego decyduje organ stanowiący gminy w drodze aktu erekcyjnego, a więc w tym wypadku uchwały Rady Miejskiej w B. Za trafną należy uznać konkluzję Wojewody D., że dopuszczenie możliwości zlecenia samorządowemu zakładowi budżetowemu innych, niż wymienione w statucie, zadań do wykonania, i w innym trybie niż zmiana statutu tej jednostki, stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 9 Statutu "A" w B. w kwestionowanym przez organ nadzoru fragmencie, albowiem zapis ten umożliwia nałożenie (zlecenie) "A" w B. przez Burmistrza Miasta i Gminy B. wykonywania innych zadań, niż przewidziane w przyjętym statucie. Natomiast w nawiązaniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Zgodnie z zaskarżonym § 2 ust. 4, ust. 10 i ust. 11 oraz § 5 ust. 3 załącznika numer 1 do uchwały, Rada Miejska postanowiła ponownie, że "celem "A" jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności miasta i gminy B. w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych z dziedziny gospodarki komunalnej z zachowaniem zasady ekonomiczności działania., w szczególności: "4. Prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na [...]. (...) 12. Prowadzenie działalności produkcyjnej, usługowej i handlowej w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej przyczyniającej się do poprawy efektywności ekonomicznej zakładu. 13. Działalność gospodarcza zakładu winna prowadzić do: - przedłużenia okresu użytkowanych budynków i urządzeń komunalnych, - poprawy warunków życia mieszkańców miasta i gminy. - podnoszenia poziomu świadczonych usług"". W § 5 ust. 3 załącznika nr 1 postanowiła także, że "A" prowadzi działalność gospodarczą na zasadzie odpłatności i koszty swoje pokrywa z uzyskiwanych dochodów". W ocenie skarżącego zapisy te są zbyt mało precyzyjne i stwarzają możliwość podjęcia przez "A" działalności innej, niż działalność użyteczności publicznej. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił tego stanowiska. Ustawa o gospodarce komunalnej w art. 1 stanowi: "1. Ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. 2. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych." Natomiast w art. 7 ustawa przewiduje, że "Działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego' Oznacza to, że w formie zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić jedynie taką działalność, która polega na wykonywaniu zadań o charakterze użyteczności publicznej. W rozpoznawanej sprawie, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że określony w § 2 załącznika do uchwały zakres działalności zakładu spełnia kryteria określone w art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej. Tym bardziej, że jak słusznie podniosła Gmina B. w odpowiedzi na skargę, zaskarżone części załącznika stanowią jedynie przykładowy katalog przedmiotu działalności zakładu. Wbrew stanowisku skarżącego, w przyjętych ramach prawnych kwestionowany wycinek działalności zakładu może być wykonywany tylko i wyłącznie jako działalność ze sfery użyteczności publicznej, jest to bowiem unormowane i wynika nie tylko z przytoczonych powyżej aktów prawnych, ale i postanowień § 1 i § 2 (In pricipio) Załącznika nr 1 do uchwały. Kwestionowanie postanowienia statutu zakładu budżetowego stanowiące o możliwości prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na [...] oraz działalności produkcyjnej, usługowej i handlowej w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej przyczyniającej się do poprawy efektywności ekonomicznej zakładu, wbrew stanowisku skarżącego nie budzą wątpliwości, że będą świadczone w drodze działalności pożytku publicznego. Wszystkie aspekty działalności zakładu, opisane w zakwestionowanych przez organ nadzoru części aktu, mają za zadanie zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych ludności tj. w zakresie [...] jak również w zakresie usług komunalnych i mieszkaniowych. Nadto kwestionowane przepisy nie regulują zakresu działania zakładu w sposób samodzielny - każdy z nich stanowi konsekwencję ogólnej i podstawowej zasady funkcjonowania zakładu, a określonej w pierwszym zdaniu § 2 statutu. Za słuszne Sąd uznał również stanowisko organu, że jakkolwiek działalność pożytku publicznego nastawiona może być wyłącznie na osiągnięcie wymienionych w ustawie o gospodarce komunalnej celów, niemniej jednak, brak jest w ustawodawstwie normy prawnej, zakazującej przy okazji prowadzenia tej działalności, osiągnięcia zysku. Zakład budżetowy jest jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, która odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swojej działalności z przychodów. Musi więc takie przychód uzyskiwać. Skoro zaś tak, nigdy nie można wykluczyć sytuacji, w której powstanie nadwyżka przychodów nad rozchodami. Zdaniem Sądu, w żaden sposób zaistnienie takiej sytuacji nie przesądzi o tym, że zakład prowadził wyłącznie działalność gospodarczą nastawioną na osiągnięcie zysku, a nie działalność pożytku publicznego. Faktem jest, że działalność zakładu prowadzona w oparciu o zaskarżone fragmenty Regulaminu "A" może doprowadzić do osiągnięcia zysków, jednak nie zmienia to faktu, że nadal będzie to działalność prowadzona zgodnie z wymogami prawa, jako działalność pożytku publicznego. Spełnia ona bowiem wszystkie cechy takiej działalności, tj. mieści się w formule zadaniowej samorządu terytorialnego, realizuje bezpośrednio zadania określone w ustawie o samorządzie terytorialnym, jest prowadzona w warunkach monopolu naturalnego, służy bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb komunalnych, a więc elementarnych, absolutnych o małej elastyczności popytu, które winny być zaspokajane na bieżąco i w sposób nieprzerwany. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się przy redakcji opisanych fragmentów Załącznika, nieprecyzyjnych sformułowań, które mogłyby doprowadzić do prowadzenia przez "A" działalności sprzecznej z celem jego utworzenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w części dotyczącej § 2 ust. 4, ust. 10 i ust. 11 oraz § 5 ust. 3 Załącznika Nr 1 do uchwały. Rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt II znajduje natomiast oparcie w art. 152 tej samej ustawy.