III SA/Wr 110/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Bogumiła Kalinowska, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej J. G. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia "Programu współpracy Miasta J. G. z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami działalności pożytku publicznego na 2013 rok" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej J.G. z dnia [...] r., w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Miasta J. G. z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2013 rok", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach jako "ustawa". W uzasadnieniu tego – podstawowego – zarzutu organ nadzoru wywodził, że legislator określił w art. 5a ust. 4 przywołanej ustawy niezbędne minimum postanowień, jakie powinna zawierać uchwała ustanawiająca program współpracy, o którym mowa (dalej – "Program"). W kwestionowanym akcie nie zamieszczono tymczasem informacji dotyczącej wysokości środków planowanych na realizację programu. W rozdziale VII załącznika do uchwały zastrzeżono jedynie, że "wysokość środków planowanych na realizację poszczególnych zadań ujętych w Programie, określona zostanie w budżecie Miasta J.G. na 2013 rok." Skarżący organ stwierdził w związku z tym , iż Rada pominęła w istocie jeden z elementów Programu, a w konsekwencji – nie zrealizowała w pełni upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz § 119 pkt 1 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej – "Zasady techniki prawodawczej"). W dalszej części uzasadnienia skargi organ nadzoru sformułował ponadto dodatkowe, następujące zarzuty pod adresem zakwestionowanej uchwały: Po pierwsze, w rozdziale V ust. 1 załącznika Rada posłużyła się określeniem "w szczególności", co jest – w ocenie Wojewody – niedopuszczalne, ponieważ świadczy o utworzeniu otwartego katalogu form współpracy i sposobu realizacji Programu, którym to kwestiom poświęcony został właśnie rozdział V. Użycie zakwestionowanego sformułowania pozostaje w sprzeczności z art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy. Po drugie, w ust. 1-3 rozdziału IX załącznika do uchwały bezpodstawnie odesłano do konkretnych regulacji ustawowych, naruszając w ten sposób przepis art. 5a ust. 4 pkt 9 – poprzez brak wprowadzenia kryteriów, które będą brane pod uwagę w trakcie oceny realizacji programu. Po trzecie, postanowienia rozdziału XI ust. 4-6 i 8 załącznika traktują o tym, kto wchodzi w skład komisji konkursowej i odsyłają do przepisów k.p.a. tyczących wyłączenia pracownika, które miałyby być stosowane wobec członków tej komisji. Narusza to w sposób istotny przepisy art. 5a ust. 4 pkt 11 oraz art. 15 ust. 2a, 2b, 2d, 2e ustawy. Norma kompetencyjna, na podstawie której Rada podjęła zaskarżoną uchwałę, nie upoważnia jej bowiem do ustalenia składu osobowego komisji konkursowej. O tym rozstrzyga bowiem sama ustawa, we wcześniej wymienionych przepisach. Zdaniem Wojewody, powtarzanie w akcie o charakterze programowym materii uregulowanej w akcie normatywnym rangi ustawowej jest niedopuszczalne. Zdaniem organu nadzoru, wszystkie wytknięte uchybienia uzasadniają wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Ustawa przewiduje obowiązek uchwalenia Programu do dnia [...] roku poprzedzającego rok jego obowiązywania. Ze względu na brak w tym czasie uchwalonego budżetu, nie można w sposób odpowiedzialny określić wysokości środków planowanych na realizację Programu. Z tego powodu Rada była zmuszona odwołać się do ustaleń budżetu, który został uchwalony w dniu [...] r., i w którym jednoznacznie określił one zostały środki przeznaczone na ten cel. Dalsze zarzuty organu nadzoru określono w odpowiedzi na skargę jako "niezrozumiałe". Powołując się na brzmienie art. 5a ust. 2 i ust. 4 pkt 4 ustawy, wyrażono przy tym zapatrywanie, że katalog form współpracy zawarty w Programie nie musi być katalogiem zamkniętym. W konkluzji wywodzono, iż "zarzuty skargi opierają się o specyficzną formułę wykładni prawa i nie przekładają się na żadne skutki praktyczne, które można by ocenić jako istotne naruszenie norm prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), a do aktów takiego właśnie rodzaju należy bez wątpienia zaliczyć zaskarżoną przez Wojewodę w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miejskiej J. G. z dnia [...] r. Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje przy tym jedynie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Należy w związku z tym rozważyć, czy do tego typu "is-totnych" naruszeń prawa, skutkujących sankcją nieważności, można zaliczyć również podjęcie uchwały dotkniętej uchybieniami wytkniętymi w skardze przez organ nadzoru. W kontekście tak określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podzielić wypada przede wszystkim główny (podstawowy) zarzut skargi, tyczący naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W ust. 4 artykułu 5a wskazany został bez wątpienia minimalny zakres elementów treściowych, które muszą zostać objęte Programem współpracy uchwalanym przez radę gminy. Taki charakter ostatnio wymienionego przepisu wynika z otwartego katalogu jedenastu wymienionych tam postanowień, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w Programie (verba legis: "Program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności" celowe podkreślenie Sądu). Wśródowych jedenastu postanowień prawodawca jednoznacznie wymienił w punkcie 4 "wysokość środków planowanych na realizację programu". Jest bezsporne, że w uchwale zakwestionowanej przez Wojewodę, to ostatnie postanowienie pominięto, ograniczając się – w punkcie VIII załącznika – do stwierdzenia, iż "Wysokość środków planowanych na realizację poszczególnych zadań ujętych w Programie, określona zostanie w budżecie Miasta J. G. na 2013 rok." Tego rodzaju swoiste odesłanie do osobnego aktu jest niedopuszczalne, nawet jeśli uwzględnić okoliczność, że podjęcie obu uchwał (w przedmiocie Programu i budżetowej) należy do kompetencji tego samego organu gminy. Zasada działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, wymusza – jak słusznie zauważył organ nadzoru – między innymi wypełnianie przez te organy własnej kompetencji do podejmowania uchwał w sposób kompletny, tzn. w pełnym zakresie i w ramach jednego aktu podejmowanego na podstawie konkretnego upoważnienia ustawowego. W rozpoznawanym przypadku granice takiego kompleksowego i kompletnego zarazem upoważnienia zakreśla niezbędne minimum programowe wskazane przez prawodawcę w art. 5a ust. 4 ustawy. Zasadność takiego twierdzenia znajduje dodatkowe wsparcie w postanowieniu § 119 pkt 1 "Zasad techniki prawodawczej", wedle którego, "na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco (celowe podkreślenie składu orzekającego) reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu." Niezwłocznego uzupełnienia wymaga, że cytowane uregulowanie ma zastosowanie także w odniesieniu do uchwał, a to na podstawie odesłania przewidzianego w § 141 "Zasad". W ocenie składu orzekającego Sądu, uchybienie polegające na przyjęciu "niewyczerpującego" – w świetle wzorca określonego w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – Programu współpracy, nie może być uznane za nieistotne tylko naruszenie prawa. To ostatnie pojęcie oznacza bowiem jedynie wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej, kiedy normatywna podstawa do jej podjęcia istnieje, czy inne drobne wady, niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Do tego rodzaju nieistotnych "usterek" nie sposób zaliczyć faktu pominięcia w uchwale programowej materii wskazanej wprost przez ustawodawcę jako koniecznej do ujęcia w Programie. Tym bardziej jeśli zważyć znaczenie środków planowanych na realizację Programu. Bez określenia ich poziomu cała współpraca gminy z organizacjami pozarządowymi i z innymi organizacjami pożytku publicznego, której program ma dotyczyć pozostaje niejako "w zawieszeniu". Określenie poziomu "planowanych" wszak tylko środków stanowi przy tym wskazówkę dla planisty budżetu gminy co do ewentualnej wielkości środków, które powinny być uwzględniane na realizację Programu w budżecie na rok, którego Program współpracy dotyczy. Dotychczasowe wywody skłaniają do ostatecznej konkluzji, iż już sam podstawowy zarzut skargi naruszenia, w postaci braku wyczerpującego wypełnienia dyspozycji art. 5a ust. 4 ustawy stanowi oczywiste, istotne przy tym naruszenie prawa. Zważywszy podkreślone dopiero co znaczenie określenia poziomu środków dla praktycznej realizacji Programu, już samo to naruszenie, któremu organ trafnie przypisał charakter głównego zarzutu, przesądzać powinno o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały poddanej kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Godzi się zresztą niezwłocznie zaakcentować zasadność wszystkich pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze. Punkt V załącznika do kontrolowanej uchwały poświęcony został formom współpracy i sposobowi realizacji programu. Pomieszczony w jego ramach punkt 1 rozpoczyna następujący zwrot: "Współpraca odbywać się będzie, w szczególności, poprzez:". Trafnie w związku z tym zarzucił organ nadzoru brak normatywnego uzasadnienia dla posłużenia się w tym przypadku określeniem "w szczególności". Normę kompetencyjną do uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rocznego programu współpracy w organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi art. 5a ust. 1 tej ustawy. Akt normujący taki program powinien zawierać także "formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2" (art. 5a ust. 4 ustawy). Co do form tej współpracy ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 2 ustawy, przy czym w zdaniu poprzedzającym wyliczenie tych form sam użył sformułowania "w szczególności". Taki zwrot oznacza, że wskazane w siedmiu punktach formy współpracy nie stanowią zamkniętej liczby przypadków. Zastosowana w art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie konstrukcja ma racjonalne podłoże, gdy się zauważy, że w ten sposób ustawodawca nie ograniczył jednostek samorządu terytorialnego w zakresie form współpracy z organizacjami pozarządowymi, umożliwiając organom stanowiącym uwzględnienie w uchwale innych jeszcze, dodatkowych form współdziałania występujących lub pożądanych w społeczności lokalnej. Motywy leżące u podstaw przyjętego w art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie rozwiązania nie mogły natomiast uzasadniać tworzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego kolejnego, niezamkniętego katalogu form współpracy, co uczyniła Rada Miejska J.G. w punkcie V. 1. załącznika do kwestionowanego aktu, posługując się zwrotem "w szczególności". Zakresem normy kompetencyjnej, dającej się wyprowadzić z przepisów art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, prawodawca objął bowiem skonkretyzowanie i skatalogowanie (numerus clausus) przez organ stanowiący form współdziałania na obszarze właściwości gminy, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z gminą (uczestnicy programu) nie miały wątpliwości w kwestii możliwych, przewidzianych wprost form współpracy sferze działalności pożytku publicznego na obszarze właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem przyjęte w punkcie V. 1. Programu współpracy rozwiązanie – po pierwotnym i racjonalnym upoważnieniu ustawowym organu stanowiącego do uzupełnienia (dopisania) innych form współpracy ("w szczególności") z uwagi chociażby na potrzeby i możliwości lokalne – prowadzi do kolejnego odesłania przez Radę Miejską do jeszcze innych, nieskonkretyzowanych przez ten organ sposobów współdziałania, skoro w zdaniu poprzedzającym wyliczenie tych form postanowiono jednoznacznie, że współpraca odbywać się "w szczególności, poprzez". Sformułowane w ten sposób dalsze odesłanie prowadzi rzec można donikąd. Nie jest wszak jasne kto i w jaki sposób miałby oceniać i rozstrzygać, czy np. zaproponowana przez organizację pozarządową, inna niż wymieniona przez organ stanowiący, forma współpracy mieści się w niezamkniętym zbiorze "w szczególności". Do określenia form współpracy wyłącznie właściwy jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i w razie potrzeby poszerzenia dotychczasowego katalogu form współpracy o nowy sposób, jedynie ten organ będzie mógł tego dokonać, w drodze stosownej nowelizacji uchwały. Rozwiązanie normatywne zastosowane w punkcie V. 1. załącznika do zaskarżonego aktu rozmija się zatem z celem normy kompetencyjnej, dającej się wyprowadzić z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a przy tym wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 1 tej ustawy. Zasadny jest także zarzut Wojewody tyczący niezgodności z prawem postanowień pomieszczonych w ramach punktu IX załącznika do kontrolowanej uchwały ("Sposób realizacji Programu"), w następującym brzmieniu: "1.Bieżąca kontrola i ocena prawidłowości realizacji zadań zlecanych Podmiotom Programu odbywać się będzie na zasadach określonych w ustawie. 2. Zbieranie w czasie realizacji Programu informacji, uwag, wniosków i propozycji dotyczących współpracy Miasta z Podmiotami programu, celem wykorzystania do usprawnienia bieżącej współpracy. 3. Sporządzenie sprawozdania z realizacji Programu, o którym mowa w art. 5a ust. 3 ustawy." Pierwszy z przytoczonych zapisów nie odpowiada dyspozycji art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy, stosownie do którego Program powinien określać sposób realizacji programu. Wypada się bowiem zgodzić z poglądem Wojewody o niedopuszczalności utożsamiania ustawowego zwrotu "sposób realizacji" z bieżącą oceną prawidłowości realizacji zadań zleconych, której to problematyki dotyczy przecież art. 17 ustawy. Drugi z cytowanych zapisów prowadzi z kolei jedynie do usprawnienia późniejszej oceny realizacji Programu. Nie stanowi natomiast o sposobie realizacji programu. W trzecim zapisie odesłano wprost do regulacji zawartej w art. 5a ust. 3 ustawy. W konkluzji, w pełni zasługuje na uwzględnienie finalny zarzut organu nadzoru, iż w punkcie IX załącznika do zaskarżonej uchwały nie wyczerpano zakresu upoważnienia przyznanego w art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy. W unormowaniu dotyczącym komisji konkursowej (punkt XI załącznika do uchwały, której legalność została poddana kontroli Sądu w niniejszej sprawie, postanowiono między innymi, że jej skład tworzą "przedstawiciele organu wykonawczego Miasta oraz osoby wskazane przez Podmioty Programu, z wyłączeniem osób wskazanych przez Podmioty Programu, biorące udział w konkursie" (pkt 4), a dodatkowo – z głosem doradczym – "osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy" (pkt 6), zastrzegając przy tym, że "Komisja Konkursowa może działać bez udziału osób wskazanych przez Podmioty Programu w sytuacjach określonych w art. 15 ust. 2da ustawy" (pkt 5). Postanowiono wreszcie, że "Komisja konkursowa sporządza protokół wraz z propozycją wyboru oferty lub ofert i wysokością dotacji na realizację zleconego zadania publicznego" (pkt 8). Norma kompetencyjna zrekonstruowana na podstawie przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie pozostawia wątpliwości, że w zakresie upoważnienia ustawowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" nie da się pomieścić postanowień dotyczących składu komisji konkursowych. Tej kwestii poświęcono bowiem unormowania zawarte w art. 15 ust. 2b-2e ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wskazując niedwuznacznie, że w skład komisji konkursowej powoływanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą: przedstawiciele organu wykonawczego jej jednostki (art. 15 ust. 2b), osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie (art. 15 ust. 2d), a ponadto mogą uczestniczyć, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy (art. 15 ust. 2e). Przywołane regulacje nie dają organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wkraczania w ustawowo oznaczoną sferę członkowstwa w komisji konkursowej, co wyklucza jakąkolwiek modyfikację, czy też powielanie tych przepisów w akcie lokalnym. Dostrzeżone uchybienia wskazują na przekroczenie przez Radę Miejską J. G. granic upoważnienia ustawowego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" albo na nieuzasadnione powtórzenie w akcie rangi wykonawczym postanowień ustawowych, co także – jak słusznie zauważono w skardze – kwalifikowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako istotne naruszenie prawa. W świetle dotychczas przytoczonej argumentacji, wskazującej na zasadność wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, konieczne było stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej J. G. z dnia [...] r., zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. (punkt I wyroku). Orzeczenie pomieszczone w punkcie II znajduje natomiast oparcie w przepisie art. 152 tej samej ustawy.