III SA/Wr 112/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 7 ust. 1 we fragmencie "w szczególności"; § 7 ust. 2 pkt 2; § 8 ust. 2 we fragmencie "w szczególności"; § 20 ust. 4 we fragmencie "w szczególności", § 21 ust. 4 we fragmencie "w szczególności"; § 24 uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Sołectwa G. G. I. stwierdza nieważność § 7 ust. 1 we fragmencie "w szczególności"; § 7 ust. 2 pkt 2; § 8 ust. 2 we fragmencie "w szczególności"; § 20 ust. 4 we fragmencie "w szczególności", § 21 ust. 4 we fragmencie "w szczegól-ności"; § 24 zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa G. G., zarzucając Radzie Miejskiej podjęcie: 1) § 7 ust. 1 uchwały we fragmencie "w szczególności" - z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), 2) § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 6 a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), 3) § 8 ust. 2 uchwały we fragmencie "w szczególności" - z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP, 4) § 20 ust. 4 uchwały we fragmencie "w szczególności" - z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP, 5) § 21 ust. 4 uchwały we fragmencie "w szczególności" - z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP, 6) § 24 uchwały - z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych fragmentów uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej także ustawa lub u.s.g.). Przepis ten stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2). Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Organ podkreślił, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Według Wojewody w nauce prawa oraz w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane ściśle, literalnie. Obowiązuje zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na tę okoliczność organ powołał tezę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141). Odnośnie zakwestionowanego § 7 uchwały z dnia [...] r., organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska określając zadania należące do właściwości sołectwa użyła zwrotu "w szczególności". Zwrotu tego użyła również w § 8 ust. 2 określając zadania gminy, w których realizacji sołectwo uczestniczy. Według strony skarżącej, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g., zakres zadań przekazywanych sołectwu przez gminę oraz sposób ich realizacji powinien zostać określony w samym statucie jednostki pomocniczej, czyli jest to kompetencja wyłącznie Rady Miejskiej, która przyjmując takie przepisy, zrzekła się bez należytej podstawy prawnej swoich kompetencji, jako organ stanowiący, w sprawach określania zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji. Zwrotu "w szczególności" użyto również w § 20 ust. 4, gdzie określono zadania należące do właściwości sołtysa, a także w § 21 ust. 4, gdzie określono zadania rady sołeckiej. Organ podkreślił, że kompetencje rady gminy w tym przedmiocie wynikają z art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego rada gminy zobowiązana jest określić w statucie jednostki pomocniczej organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Rada była zobowiązana do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej, czyli do określenia konkretnego zakresu spraw przekazanych do właściwości rady sołeckiej oraz sołtysa. Użycie zwrotu "w szczególności" stwarza natomiast szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie listy kompetencji sołtysa i rady. Z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że rada sołecka nie jest organem sołectwa lecz podmiotem wspomagającym sołtysa. Może zatem wykonywać tylko te zadania, które mieszczą się w zakresie kompetencji sołtysa. Te z kolei, zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy, powinny być określone w statucie w sposób precyzyjny. W ocenie organu nadzoru, takie sformułowanie narusza w sposób istotny także art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Wymogu takiego nie spełnia niepełne określenie zadań organów jednostki pomocniczej i przekazaniu bliżej nieokreślonym podmiotom (w domyśle - wykonawcy uchwały) upoważnienia do powierzania im jeszcze innych zadań niż przewidziane w statucie. Organ powołał § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, z którego wynika, że sołectwo opiniuje plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została określona w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 17 pkt 6 a ustawy ustawodawca wymienił podmioty właściwe do opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Katalog tych podmiotów ma charakter enumeratywny i Rada Gminy nie ma upoważnienia do jego poszerzania o dodatkowe podmioty. W § 24 uchwały, regulującym tryb wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej, ustalono: "Prawo do wybierania (czynne prawo wyborcze) Sołtysa i członków Rady Sołeckiej ma każdy obywatel, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat oraz zamieszkuje na obszarze sołectwa". Organ podkreślił, że kwestię tę została uregulowano w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Uprawnionymi do głosowania są natomiast osoby, którym przysługuje czynne prawo wyborcze w rozumieniu ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Skoro zatem ustawodawca uregulował kwestię dotyczącą podmiotów uprawnionych do głosowania (stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania) w wyborach sołtysa i rady sołeckiej, rada gminy nie może ponownie stanowić w tym zakresie, a tym bardziej nie może modyfikować regulacji ustawowych, co uczyniła w § 11 ust. 2 uchwały. Zdaniem organu nadzoru narusza to również art. 7 Konstytucji, zobowiązujący organ stanowiący gminy do działania na podstawie i w granicach prawa. Nie można bowiem uznać za takie odmiennego od przewidzianego przez ustawodawcę uregulowania kwestii dotyczących wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że skarga jest zasadna i celowa. W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że nie można zgodzić się z zarzutem, że użycie przy określeniu, jakie zadania należą do właściwości sołectwa, zwrotu "w szczególności", jest nieprawidłowe i stwarza obszar do nadużyć. Jak wywodzono, gmina, jej jednostki organizacyjne, a także jednostki pomocnicze, jakimi są sołectwa, działają w sferze zadań, które dla gminy wyznacza art. 6 i 7 u.s.g. Według art. 6 do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Natomiast według art. 7 ust. 1 u.s.g. wprowadza kategorię zadań własnych gminy, które zostały bardzo szeroko zdefiniowane jako zaspokajanie potrzeb wspólnoty. Podkreślono przy tym, że przepis ten posługuje się także sformułowaniem "w szczególności", wymieniając w 20 punktach zadania własne gminy. Ta kategoryzacja zadań własnych gminy może mieć także zastosowanie w ustalaniu zakresu zadań jednostki pomocniczej. Są to – w jej ocenie - zadania określone ramami ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem gminy, ustawa o samorządzie gminnym nie obliguje rady gminy do przekazania jednostce pomocniczej zadań i kompetencji w pewnym, konkretnym zakresie. Art. 35 stanowi jedynie, iż rada gminy określa w statucie jednostki pomocniczej zadania jej organów, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Gmina podkreśliła, że wśród spraw przekazywanych jednostkom pomocniczym można wskazać np.: inicjowanie, wspieranie oraz organizowanie działań mających na celu zaspokajanie potrzeb mieszkańców jednostki pomocniczej; opiniowanie projektu budżetu gminy; uczestnictwo przedstawiciela organów jednostki pomocniczej w pracach rady gminy, w tym w komisjach gminnych, współdziałanie z organami gminy, Policją, Strażą Miejską (Gminną), Strażą Pożarną, Prokuraturą i organami sądów w zakresie utrzymania ładu, porządku publicznego, bezpieczeństwa oraz przeciwdziałania patologiom społecznym; czy współdziałanie z organizacjami społecznymi, pozarządowymi i innymi podmiotami w tworzeniu na terenie jednostki pomocniczej placówek kulturalno-rekreacyjnych. Według Gminy, przykłady te nie zamykają katalogu wszystkich zadań możliwych do przekazania każdej jednostce pomocniczej gminy. Dlatego, podejmując zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę, posłużono się sformułowaniem w "szczególności". Nie stanowi to o możliwości przejęcia innych zadań gminy (np. zastrzeżonych do wyłącznej właściwości Rady Gminy, czy organu wykonawczego gminy). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Gmina podniosła, że organ nadzoru, który powinien rozstrzygać jedynie w granicach prawa, w konkretnym przypadku wykazuje się zbytnią swobodą interpretacyjną w zakresie oceny stanu prawnego i faktycznego. Zarzuciła taż, że wskazując naruszenie art. 7 Konstytucji RP, organ nadzoru nie uwzględnił, że gmina i jej jednostki prowadzą działalność bardzo szeroko przedmiotowo zdefiniowaną, gdyż są powołane w celu zaspokojenia potrzeb wspólnoty, a jedynym ograniczeniem jest zastrzeżenie tych zadań dla innych podmiotów ustawami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także dalej w skrócie "u.s.g"). Wojewoda badając legalność uchwały stwierdził, że narusza ona w sposób istotny art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., art. 36 ust. 2 u.s.g., art. 17 pkt 6 a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Artykuł 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru zaskarżył ją do Sądu. W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność powołanych przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa G. G. Badana uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Reguła ta jest także zawarta w art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1). Sąd podkreśla, że organ nadzoru słusznie stwierdził, że granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zatem rada gminy podejmując uchwałę o ustroju jednostki wewnętrznej gminy, jaką jest sołectwo, zobowiązana była do przestrzegania przepisów tej ustawy. Według art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3) oraz zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4). Sąd stwierdza, że użycie w ustawie określenia "w szczególności" oznacza tylko tyle, że rada gminy jest władna uregulować w statucie także inne kwestie ustrojowe sołectwa, poza wymienionymi w przepisach art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4. Zadania sołectwa (§ 7 ust. 1 uchwały), sposób ich realizacji (§ 8 ust. 2 uchwały), zadania sołtysa (§ 20 ust. 4 uchwały), zadania rady sołeckiej (§ 21 ust. 4 uchwały) powinny być natomiast uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Przyjęcie innego założenia, jak trafnie przyjął organ nadzoru, umożliwiłoby także przekazywanie sołectwu i jego organom zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy. Taki porządek ustrojowy sołectwa jest sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Stanowi to także istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, nakazującego organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Sąd nie podziela poglądu gminy, wywodzącej kompetencję rady gminy do przyjęcia w statucie sołectwa otwartego katalogu zadań sołectwa i jego organów z otwartego katalogu zadań gminy, przyjętego w art. 7 ust. 1 u.s.g. Przepis ten dotyczy bowiem zadań gminy, a nie zadań jej jednostek pomocniczych. Gmina trafnie powołała się na tezę wyroku, z której wynika, że zadania przekazane jednostce pomocniczej muszą się mieścić w zakresie działania organów gminy i nie mogą obejmować spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości organów gminy. Nie zastosowała się jednak do tych reguł. Stąd w skardze zakwestionowano także legalność § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, według którego sołectwo opiniuje plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ nadzoru trafnie przyjął, że postępowanie w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uregulowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Ustawa ta w art. 17 pkt 6 wymienia podmioty opiniujące projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy nie została natomiast upoważniona ustawowo do poszerzenia tego katalogu. Należy zatem stwierdzić, że § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały jako uchwalony bez podstawy prawnej narusza w sposób istotny prawo. Organ nadzoru zaskarżył także § 24 uchwały stanowiący, że prawo do wybierania (czynne prawo wyborcze) sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje każdemu obywatelowi, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat oraz zamieszkuje na obszarze sołectwa. Organ nadzoru trafnie wskazał, że reguluje to art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Uprawnienie do głosowania jest natomiast uregulowane w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Sąd stwierdza zatem, że rada gminy regulacją § 24 uchwały wkroczyła bez podstawy prawnej w sferę uregulowaną prawem ustawowym, naruszając w sposób istotny to prawo. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.