III SA/Wr 1172/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D.G. na uchwałę Rady Gminy S. K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej oddala skargę w całości. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała NR [...] Rady Gminy S.z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej (dalej też: uchwała). Na podstawie art. 10 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015r. poz.460 z późn. zm.; dalej też: ustawa), po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu J., Rada Gminy pozbawiła dotychczasowej kategorii drogi publicznej z jednoczesnym wyłączeniem z użytkowania drogę gminną nr "A" o numerze ewidencyjnym [...] położoną w miejscowości C., gm. S.- ujętej w wykazie dróg publicznych na podstawie Uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia[...] czerwca 2003 roku w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze Województwa D. (§ 1). W § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.. Położenie drogo określono w załączniku do uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że włączono drogę z użytkowania z uwagi na fakt, że nie jest użytkowana. Działki zlokalizowane w jej sąsiedztwie maja zapewniony dojazd innymi drogami gminnymi. Przedmiotowa droga nie nosi znamion i nie pełni funkcji drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. D. G. (dalej: skarżąca) i D. G. (dalej skarżący) – reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na określeniu w § 4 uchwały 14-dniowego terminu wejścia jej w życie od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D., podczas gdy przepis art. 10 ust. 3 wyraźnie określa, że uchwały dotyczące pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenia do nowej kategorii - w tym wyłączenia drogi z użytkowania, nie mogą zostać podjęte później niż do końca trzeciego kwartału danego roku z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia roku następnego, 2) art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej też: u.s.g.), poprzez niezastosowanie jego dyspozycji w procesie uchwalania zaskarżonego aktu prawa miejscowego i podjęcie uchwały w sposób sprzeczny z podstawowym obowiązkiem Gminy, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie dbałości o drogi gminne, przejawiający się pozbawieniem skarżących adekwatnego do dotychczasowego dostępu do drogi publicznej, a ponadto wyłączeniem odpowiedzialności Gminy za dbałość o stan i utrzymanie drogi gminnej nr [...], w efekcie czego prawidłowy dojazd do posesji skarżących osób prywatnych, czy też odpowiednich służb został wyłączony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono: o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżąca, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Gminy S.do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały. Podniesiono, że interes prawny skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wynika z szeregu przepisów prawa materialnego, które regulują kwestie związane z uprawnieniami właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości. Rażącym naruszeniem interesu prawnego skarżących jest bowiem pozbawienie ich adekwatnego do dotychczasowego dostępu do drogi publicznej, wobec czego ograniczeni zostali w swobodnym korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem. Przepisami, z których wprost wynika interes prawny skarżących do korzystania z nieruchomości połączony z dostępem do drogi publicznej są przede wszystkim, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.) oraz art. 93 ust. 3 zdanie 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.). Wskazano w uzasadnieniu na rażące zaniedbania Gminy S., a zwłaszcza jej Wójta, jako zarządcy dróg gminnych, w zakresie dbałości o stan drogi nr [...]. Podniesiono, że posiadanie przez drogę nr [...] dotychczasowego statusu drogi publicznej, zgodnie z art. 1 i 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, nie tylko zapewniało skarżącym dostęp do tej kategorii dróg, ale uprawniało ich do zgłaszania Gminie zastrzeżeń, czy też potrzeb związanych ze stanem tejże drogi. Fakt niewykonywania przez Gminę ustawowo określonych zadań własnych nie może skutkować konkluzją, że skoro droga nr [...] jest w złym stanie technicznym i nie spełnia części wymogów określonych m.in. w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki morskiej z dnia 3 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), a mimo to jest użytkowana przez mieszkańców, to można wyłączyć ją z użytkowania i niejako uwolnić Gminę od odpowiedzialności i obowiązków związanych z utrzymaniem drogi. Takie sposób rozumowania prowadzi do sprzecznego z prawem pozbawienia skarżących dostępu do drogi publicznej, który dotychczas - pomimo znacznych trudności technicznych, posiadali. Wskazano w skardze, że wwyłączenie z użytkowania drogi nr [...] nie tylko pozbawi skarżących niemal bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - poprzez odcinek [...], ale uniemożliwi także korzystanie z drogi [...] jako drogi wewnętrznej, gdyż pozbawienie jej kategorii drogi publicznej, a w efekcie brak odpowiedzialności Gminy za tę drogę spowoduje, że sąsiad (Pan A.P.) z jeszcze większą swobodą zawłaszczać będzie fragmenty drogi, uniemożliwiając skarżącym przejazd Natomiast wskazywany przez Gminę w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa alternatywny sposób komunikacji przez drogę szutrową urządzoną na działce nr [...], a następnie przez drogę gminną nr [...] aż do asfaltowej drogi gminnej nr [...] nie zapewnia skarżącym dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] i urządzona na niej szutrowa droga nie stanowią bowiem własności Gminy S., a skarżący nie mają pewności co do tego, czy w rzeczywistości zostanie ona przez Gminę przejęta w drodze zamiany, czy też zostanie wykupiona i czy urządzony zostanie na niej stosowny przejazd. Okoliczności te uznać należy za przyszłe i niepewne i jako takie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia, że droga nr [...] jest w istocie niepotrzebna i można wyłączyć ją z użytkowania. Wskazano także w uzasadnieniu skargi, że okolicznością przemawiającą za koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały jest przede wszystkim sprzeczne z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazanie terminu, w którym uchwała wchodzi w życie. Zgodnie bowiem z przytoczonym przepisem pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenie jej do nowej, w tym wyłączenie drogi z użytkowania, nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą obowiązującą od dnia 1 styczna roku następnego. W § 4 uchwały znajdujemy natomiast zapis: Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.. W kwestii zarzutu naruszenia przez organ art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazano w uzasadnieniu, że wyłączając drogę nr [...] z użytkowania i odsuwając tym samym odpowiedzialność Wójta, jako zarządcy, za stan tejże drogi, Rada Gminy zadziałała wbrew jednemu z najważniejszych jej obowiązków, a mianowicie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dbałości o stan dróg. Skutki uchwały są i będą dotkliwe nie tylko dla samych skarżących, którzy są przecież członkami wspólnoty gminnej, ale również dla pozostałych mieszkańców Gminy, którzy pozbawieni zostaną dojazdu do posesji skarżących - zarówno na potrzeby prywatne, jak i zawodowe, związane chociażby z odbieraniem nieczystości. Rada Gminy wydaje się wychodzić z założenia, że skoro pozbawi odpowiedniego dostępu do drogi publicznej tylko jedną nieruchomość, to w istocie nic złego się nie dzieje. Nie bierze jednak pod uwagę faktu, że wzdłuż samej drogi nr [...] znajdują się działki budowlane, które zgodnie z przytaczanymi już aktami prawnymi powinny mieć dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S.– reprezentowana przez pełnomocnika – wniosła o oddalenie skargi. Odnośnie naruszenie art. 10 ust.3 ustawy o drogach publicznych, poprzez fakt, że przedmiotowa uchwała nie mogła zostać podjęte później niż do końca trzeciego kwartału z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia roku następnego. Podniesiono w uzasadnieniu, że ocena skarżących w tym zakresie jest nieprawidłowa gdyż uchwała dotyczy wyłączenie drogi z użytkowania, a zatem podana przez skarżących procedura nie miała tu zastosowania. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegającego na pozbawieniu skarżących adekwatnego dostępu do drogi publicznej a ponadto braku dbałości Gminy o stan i utrzymanie drogi gminnej nr [...]. Wskazano w uzasadnieniu odpowiedzi, że prawidłowy dojazd do budynku nr [...] w C. skarżący posiadają, co kilkakrotnie potwierdzono w oparciu o oceny Komisji Rewizyjnej Rady Gminy, Radę Gminy i Wójta. Podniesiono, że sprawa drogi gminnej nr [...] była już uprzednio analizowana w związku ze skargą strony. I tak, uchwalą nr [...] z dnia [...]lipca 2015 Rada Gminy S.uznała skargę skarżącej w zakresie utrzymania i modernizacji drogi za bezzasadną. Uchwała zostala podjęta po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania przez Komisję Rewizyjną, która dokonała wizji lokalnej w terenie oraz zapoznała się z pisemnym wyjaśnieniem Wójta z dnia [...]lipca 2015 r. a także wyjaśnieniami pracowników Urzędu Gminy. Z uzasadnienia do uchwały wynika m.in., że droga dojazdowa nr [...] do budynku będącego w posiadaniu skarżącej przebiega na pewnym odcinku prawie po granicy budynku Pana P. i stąd jest przedmiotem konfliktów z sąsiadem, a nadto w części, droga ta jest nieprzejezdna. Natomiast skarżąca ma inne możliwości swobodnego dojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała NR [...] Rady Gminy S.z dnia [...] lutego2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej. Skarżący zaskarżyli przedmiotową uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej też: u.s.g.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Warunkiem wniesienia skargi jest uprzednie wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa skarżoną uchwałą. Jak wynika z akt sprawy, co przyznają także skarżący w skardze, jedynie skarżąca, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Gminy S.do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały. Nie uczynił tego skarżący. Tym samym, Sąd odrębnym rozstrzygniecie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. (syg. akt III SA/Wr 1172/16), odrzucił skargę skarżącego. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego przez skarżącą aktu Sąd zobligowany jest skontrolować (oprócz dopuszczalności skargi), czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Jak już wskazano, przepis zaś art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, reguluję tę kwestię w ten sposób, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dokonując oceny dopuszczalności skargi wniesionej przez skarżącą Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącą jako posiadacza nieruchomości, korzystającej w celu dojazdu do swoje nieruchomosci z drogi wyłączone z użytkowania, a więc której status prawny uległ zmianie w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą naruszony został chroniony prawem indywidualny interes skarżącej jako posiadacza nieruchomości korzystającej bezpośrednio z drogi nr [...]. Utrata przez drogę gminną nr "A" o numerze ewidencyjnym [...] kategorii drogi publicznej z jednoczesnym wyłączeniem z użytkowania powoduje konieczność zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącej i w zakresie dostęp do drogi publicznej. Skarżąca ma zatem legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Nawet jeżeli nadal możliwa będzie obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej po dotychczasowej drodze, czy innych drogach, to ulegają zmianie zasady tego dostępu do tej drogi w stosunku do dotychczasowych zasad regulowanych przez przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015r. poz.460 z późn. zm.; dalej też: ustawa). W sprawie znajduje zastawanie prawo materialne - ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskrzonej uchwały jak i obecnie), organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Stosownie do ust. 2, pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu). Z kolei stosowanie do ust. 3 art. 10 wskazanej ustawy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Powyższe wskazuje, że Rada Gminy S.miała kompetencję do pozbawienia wskazanej drogi kategorii drogi gminnej i wyłączenia tej drogi z użytkowania, z zachowaniem określonej procedury. Jak wynika z akt sprawy, treści zaskarżonej uchwały, jej uzasadnienia w sprawie ustawowe procedury zostały zachowane. Z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, poza jedynym wyjątkiem – przypadkiem wyłączenia drogi z użytkowania – jest możliwe jedynie w razie jednoczesnego zaliczenia tej drogi do innej kategorii. Przytoczony przepis przewiduje zatem wyraźnie, że w przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, pozbawienie drogi jej kategorii nie wiąże się z jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jak wynika z akt sprawy, stosownie do wskazanej wcześniej regulacji (art. 7 ust. 2 ustawy), przed podjęciem przedmiotowej uchwały zwrócono się o opinie do właściwego zarządu powiatu. Zaistniała w sprawie sytuacja o której mowa w art. 7a ustawy. W rozpoznawanej nie sprawie doszło także do nieprawidłowego określenia daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, jak podnosi skarżąca. Art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenie drogi do nowej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. W zaskarżonej uchwale, w § 4 wskazano, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa". Uchwała została podjęta [...] lutego 2016 r. Podnieść należy w tym zakresie, że terminy określone w art. 10 ust. 3 ustawy, dotyczą momentu zaliczenia drogi do określonej kategorii, wyłączenia drogi z użytkowania i początku obowiązywania danej kategoryzacji, czy wyłączenia z użytkowania (to znaczy wystąpienia skutku), a nie wejścia w życie uchwały. Oznacza to w sprawie, że skutek w postaci pozbawienia drogi nr [...] dotychczasowej kategorii i wyłączenie jej z użytkowania wystąpi dopiero z dniem [...] stycznia 2017 r. Nie jest on bezpośrednio związanie z wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Nie znajduje w sprawie uzasadnienia zarzut skargi pozbawienia – w konsekwencji przedmiotowej uchwały - adekwatnego do dotychczasowego dostępu do drogi publicznej nieruchomości skarżącej, a tym samym ograniczenia skarżącej z swobodnego korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem. Jak wynika bowiem z akt sprawy strona ma zapewniony adekwatny dostęp do drogi publicznej. Z odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z znajdujących się w aktach mapkach (załączony przez organ jak i stronę) wynika, że nieruchomość skarżącej ma zapewniony alternatywny dostęp przez drogę urządzoną na działce nr [...], a następnie przez drogę gminną nr [...] aż do asfaltowej drogi gminnej nr [...]. (akta str.16, akta administracyjne poz. 3) Wskazać należy, że wprawdzie część tego dojazdu (działka nr [...]) nie stanowi własności gminy. Niemniej dotychczasowy dojazd z wykorzystaniem drogi nr [...], odbywał się po granicach działek prywatnych. Powyższe wskazuje, że zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa. Podnoszona przez skarżącą kwestia stan drogi nr [...], jej niewłaściwego utrzymania przez zarządcę drogi nie jest i nie mogła być rozpoznawana w przedmiotowej sprawie. Z powołanych względów – uznając zachowanie reguł określonych w art. 52-53 p.p.s.a. - na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.