III SA/Wr 118/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o cofnięciu na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego - zarobkowego przewozu osób I. oddala skargę; II. przyznaje pełnomocnikowi strony skarżącej adw. E. S. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta S. cofnął na stałe H. N. (dalej jako "skarżący") zezwolenie na prowadzenie publicznego transportu drogowego zarobkowego przewozu osób. Pismem z dnia [...] r. skarżący, powołując się na treść art. 154 k.p.a., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, unieważnienie lub uchylenie wymienionej decyzji Prezydenta Miasta S., dołączając plik załączników, w tym: kopię postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...] orzekającego: nieważność orzeczenia Kolegium ds. wykroczeń przy Wojewodzie W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie popełnienia przez H. N. wykroczenia w dniu [...] r. (pkt I), oddalającego wniosek o unieważnienie orzeczenia Kolegium ds. Wykroczeń przy Prezydencie Miasta S. z dnia [...] nr rej. [...] w zakresie popełnienia przez H. N. wykroczenia w dniu [...] r.(pkt II), oddalającego wniosek o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta S z dnia [...] r. nr [...] w sprawie cofnięcia na stałe H. N. zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego-zarobkowego przewozu osób (pkt III); kopię postanowienia Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] r. sygn. akt [...] utrzymującego zaskarżone postanowienie Sądu Okręgowego w S z dnia [...] r. sygn. akt [...] w mocy; kopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we W. z dnia [...] r., sygn. akt [...] oddalającego skargę na decyzję Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego-zarobkowego przewozu osób, kopię pisma z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w S. skierowanego do H. N., kopię pisma z dnia [...] r. Instytutu Pamięci Narodowej Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów we W. informującego H. N. o włączeniu do zasobu archiwalnego dokumentacji dotyczącej jego osoby. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia, czy wniosek ten nie dotyczy sprawy już wcześniej rozpatrywanej przez Prezydenta Miasta S. (wniosek z dnia [...] r.). Pismo to zostało przesłane przez skarżącego z powrotem do organu z dopiskiem, że żądanie opiera się na art. 154 k.p.a., nie zaś na art. 145 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta w S. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...] o cofnięcie na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zebrany materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie daje przesłanek do uchylenia decyzji, gdyż z treści decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r nr [...] wynikało, że zezwolenie zostało cofnięte na stałe z powodu skazania skarżącego przez Kolegium ds Wykroczeń przy Wojewodzie W. jako Kolegium II instancji, orzeczeniem z dnia [...] r. nr rej.[...] na karę grzywny oraz skazania przez Kolegium ds wykroczeń przy Prezydencie Miasta S. orzeczeniem z dnia [...] r. na karę grzywny, z powodu nagannie prowadzonej działalności transportowej. Potwierdzeniem tego faktu jest ostateczne postanowienie Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] r sygn. akt [...] utrzymujące w mocy postanowienie Sądu Okręgowego w S z dnia [...] r. sygn. akt [...] uznające za nieważne orzeczenie Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Wojewodzie W. z dnia [...] r nr rej. [...] dotyczące popełnienie przez Pana H. N. wykroczenia w dniu [...] r. , utrzymujące natomiast w mocy orzeczenie Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Prezydencie Miasta S z dnia [...] r nr rej. [...] dotyczące popełnienia wykroczenia w dniu [...] r. Reasumując organ podkreślił, iż cofnięcie omawianej decyzji nie nastąpiło wyłącznie z przyczyny stwierdzonej przez Sąd Okręgowy w S. nieważności orzeczenia Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Wojewodzie W. tj. nr rej. [...], lecz także z powodu wykroczenia, co do którego Sąd oddalił wniosek o stwierdzenie jego nieważności. W tym drugim przypadku orzeczeniem Kolegium ds Wykroczeń przy Prezydencie Miasta S. Nr rej. [...] z dnia [...] r. skarżący został uznany winnym tego. że w dniu [...] roku odmówił wykonania usługi tj. transportu pasażerów, pomimo tego, że przyjął zapłatę w wysokości [...] zł , tj. wykroczenia z art. 138 k.w. i za czyn ten została wymierzona kara grzywny w wysokości [...] zł z zamianą w razie nie uiszczenia w terminie na areszt zastępczy w wymiarze [...] dni przyjmując 1 dzień aresztu jako równoważny [...] zł grzywny. Skarżący obciążony został również kosztami postępowania w kwocie [...] zł, wymierzono też karę dodatkową w postaci podania orzeczenia o ukaraniu do publicznej wiadomości w zakładzie pracy obwinionego przez okres 7 dni. W uzasadnieniu orzeczenia powołano się na fakt, że skarżący przyznał się do zarzucanego mu wykroczenia, a w szczególności, że pobrał opłatę za przejazd powrotny w postaci zadatku i zobowiązał się do wykonania usługi powrotnego przewozu pasażerów ze S. do S, czego nie wykonał decydując się odjechać z umówionego miejsca postoju, nie zabierając pasażerów. Ponadto – relacjonował następnie organ - Sąd brał pod uwagę również opinię Zrzeszenia A. w W., do którego skarżący należał. W opinii z charakterystyką działalności zawodowej i społecznej wystawionej przez Wojewódzkie Zrzeszenie A. w W. z siedzibą w S. wynika, że skarżący w działalności społecznej wykazywał się dużą operatywnością na rzecz środowiska, którego był przedstawicielem. Jednocześnie stwarzał sytuacje konfliktowe, powodując skargi ze strony kolegów taksówkarzy. Pomimo kilkakrotnego zwracania uwagi na niewłaściwość zachowania nie zmienił stylu swojej pracy, w efekcie czego został Uchwałą Zarządu Zrzeszenia odwołany ze stanowiska przewodniczącego postoju. W dokumentacji Zrzeszenia zachowała się skarga pasażera na świadczenie usług przez skarżącego z uwagi na odmowę wydania rachunku w sytuacji, gdy pasażer uznawał kwotę policzoną za wygórowaną. Podnosząc, że w celu załatwienia wniosku postępowanie w całym swoim przebiegu opierało się na zasadach uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony organ wywiódł, że jednak art. 154 k.p.a. może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja została wydana. W przedmiotowej sprawie, podstawa prawna na mocy której została wydana decyzja nie obowiązuje. Po ustaleniu okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego, organ postanowił odmówić uchylenia decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W pierwszej kolejności SKO stwierdziło, że organ I instancji orzekając o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...] o cofnięciu na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego prawidłowo dokonał oceny spełnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 154 k.p.a. Argumentowało następnie, że niemożliwym jest uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., jeżeli przepisy, na podstawie której decyzja ta została wydana już nie obowiązują. Dlatego też - skoro w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wydana została na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz.U. Nr 34, poz. 234 ze zm.), które z dniem 22 lutego 1990 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 1990 r. uchylającego rozporządzenie w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz.U. Nr 6, poz. 39) utraciło moc, to tym samym przyjąć należy, iż niemożliwym jest wydanie decyzji o jej uchyleniu. Ponadto, zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo dokonał analizy stanu faktycznego, co do dalszych podstaw uchylenia tej decyzji, podając, że co prawda orzeczenie Kolegium ds. wykroczeń przy Wojewodzie W. z dnia [...] r. nr rej. [...] dotyczące popełnienia wykroczenia w dniu [...] r., które było podstawą do wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...] w sprawie cofnięcia na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego-zarobkowego przewozu osób zostało uznane za nieważne, to jednak co do drugiego orzeczenia Kolegium ds. wykroczeń przy Prezydencie Miasta S z dnia [...] r. nr rej. [...] dotyczącego popełnienia przez skarżącego wykroczenia w dniu [...] r. oddalił wniosek o jego unieważnienie, a więc w świetle rozporządzenia Ministra Komunikacji I Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz.U. Nr 34, poz. 234 ze zmian.), które utraciło moc z dniem [...] r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 1990r. uchylającego rozporządzenie w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz.U. Nr 6, poz. 39) istniałyby nadal podstawy do cofnięcia na stałe tego zezwolenia. Skarżący nie zgodził się z niniejszym rozstrzygnięciem i wywiódł skargę wnosząc o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji, gdyż organy administracji publicznej, "nie rozpoznały istoty jego wniosku", wydając bezpodstawnie decyzje odmowne. W przeświadczeniu skarżącego organom obojętnym wydaje się fakt, iż podstawą do wydania decyzji o cofnięciu koncesji muszą być dwa prawomocne orzeczenia Kolegium ds. wykroczeń, tym bardziej, iż jedno z tych orzeczeń - jako wydane z przyczyn politycznych - zostało uchylone, a co do drugiego brak jest orzeczeń o odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego, które dowodziłyby o winie skarżącego przy wykonywaniu usługi przewozu osób. Zarzucił, że nie zapoznano się z jego aktami w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w S sygn. [...] oraz z aktami w IPN. Ze sformułowań skargi wynika również, że skarżący zarzuca organom administracji niedokonanie właściwych ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie zbadania okoliczności, w jakich zapadły orzeczenia Kolegium ds. Wykroczeń, w tym zaś nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze skargami klientów na jakość wykonywanych przez skarżącego usług przewozu osób. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie, która odbyła się dniu [...] r. przed tutejszym Sądem administracyjnym we Wrocławiu pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, zarzucając w uzupełnieniu, iż z brzmienia art. 154 k.p.a. nie wynika ograniczenie jego stosowania w przypadku zmiany prawa, na podstawie którego wydana została decyzja ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak też decyzji dotkniętej wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. W przedmiotowej sprawie ostateczna w administracyjnym toku instancji decyzja została wydana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez inny organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z akt sprawy, skarżący domagał się w tym trybie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...] – cofającej na stałe skarżącemu zezwolenie na prowadzenie publicznego transportu drogowego – zarobkowego przewozu osób. Odnośnie regulacji art. 154 k.p.a. w doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 251), a także decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 681). Generalnie zatem ujmując, rzeczony tryb był możliwy do zastosowania skoro mocą wymienionej decyzji odebrano skarżącemu uprawnienia. Organy obu instancji, rozpatrując odmownie wniosek skarżącego, eksponowały fakt, że niemożliwym jest uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., jeżeli przepisy, na podstawie której decyzja ta została wydana już nie obowiązują oraz nie dopatrzyły się spełnienia przesłanki słusznego interesu strony lub interesu społecznego, warunkujących uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej w tym trybie – z uwagi na istniejące okoliczności sprawy, w szczególności, że wbrew twierdzeniom skarżącego powoływanym postanowieniem Sądu Okręgowego w S z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) orzeczono wprawdzie nieważność orzeczenia Kolegium ds. wykroczeń przy Wojewodzie W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie popełnienia przez skarżącego wykroczenia w dniu [...] r., jednakże oddalono wniosek o unieważnienie orzeczenia Kolegium ds. Wykroczeń przy Prezydencie Miasta S z dnia [...] r. nr rej. [...] w zakresie popełnienia przez skarżącego drugiego wykroczenia w dniu [...] r. (pkt II), które nie miało związku z działalnością polityczną skarżącego, lecz z odmową wykonania przez niego usługi przewozu. Nie odpadła zatem zdaniem organów podstawa faktyczna decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, oceniając ten przypadek w kontekście nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Komunikacji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz.U. Nr 34, poz. 234 ze zm.; por. § 42 ust.3 pkt 2). Z zarzutów skarżącego formułowanych zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego wynika jednak, że dąży on do podważenia decyzji o cofnięciu zezwolenia do zarobkowego przewozu osób w transporcie publicznym z powodu naruszenia prawa, w szczególności poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Tymczasem jednolicie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikowane wady takiej decyzji, wymienione w art. 145 § 1 i art. 156 § 1, nie mogą stanowić podstawy zastosowania omawianego przepisu, gdyż temu służą odrębne tryby postępowania - stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Poza tym postępowanie prowadzone na podstawie postanowień art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa – wyłącznie przez pryzmat interesu społecznego lub słusznego interesu strony, na zasadzie uznania administracyjnego. Oznacza to, że hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany (wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05,LEX nr 217423, gdzie stwierdzono, że: "w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe"). Ponadto wyraża się pogląd w judykaturze i doktrynie, który Sąd orzekający w składzie niniejszym podziela, że zarówno art. 154, jak i 155 k.p.a. mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Złożenie wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej oznacza bowiem czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które raz już zostały określone. (por. wyrok NSA z 10 I 1984 r. SA/Ka 660/83 z glosą J. Borkowskiego i wyrok NSA z 20 XII 1991 r., II SA 893/91, ONSA z 1993 r., nr 2, poz. 33 z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, z. 2, poz. 26, wyrok NSA z 27 IX 2002 r. OSP 2004/9/111 z glosą aprobującą K. Celińskiej-Mysław, wyrok WSA w Kielcach z 29.XI 2007 r. I SA/Ke 559/07 LEX nr 467397, A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz). Trafnie zatem organy orzekające w sprawie przyjęły, że zmiana stanu prawnego, tzn. utrata mocy prawnej z dniem 22 lutego 1990 r. rozporządzenia Ministra Komunikacji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego (Dz.U. Nr 34, poz. 234 ze zmian.) już z tej racji niweczy skuteczne stosowanie omawianego trybu w rozpatrywanym przypadku, zważywszy, że skarżący w całej rozciągłości kwestionuje podstawy faktyczne i prawne decyzji Prezydenta Miasta S z dnia [...] r. o cofnięciu zezwolenia. Abstrahując wszakże od powyższego, trzeba ponownie podkreślić, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art.154 k.p.a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, o których mowa w tymże przepisie, czyli w kontekście występowania wymienionych tamże interesów. Omawiana norma prawna nie ma natomiast na celu – co jest zamiarem strony skarżącej – kolejnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu rozpoznawczym, ani nie służy badaniu legalności decyzji. Sąd podziela stanowisko organów administracji, że za wzruszeniem decyzji w trybie art. 154 k.p.a., zarówno nie przemawiał interes społeczny, jak i słuszny interes strony. "Słuszny" to zawierający racje, uzasadniony, usprawiedliwiony. Oba rodzaje interesów – strony postępowania oraz społeczny - powinny być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych. Nie można zatem uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny, w ujęciu art. 154 k.p.a., subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi, a które były już przedmiotem rozpoznania oraz oceny przez organy administracji publicznej lub sądy. W rozpatrywanym przypadku zaś trzeba zaakcentować, że decyzja, której uchylenia skarżący się domaga, jest nie tylko ostateczna ale i prawomocna (wskutek wyroku NSA OZ we W. z dnia [...] r. sygn. akt [...]), tak jak i prawomocne (czyli zweryfikowane przez sądy powszechne) jest orzeczenie Kolegium ds. Wykroczeń przy Prezydencie Miasta S. Nr rej. [...] z dnia [...] r., co do którego Sąd Okręgowy w S. oddalił wniosek skarżącego o uznanie za nieważne. Brak jest podstaw prawnych na gruncie art. 154 k.p.a. by organy przeprowadzały ponowne postępowanie ustalając na nowo okoliczności zdarzenia z [...] r., związanego z odmową przewozu pasażerów, tudzież weryfikowały inne postępowania. W rozumieniu przesłanek z art. 154 k.p.a., tj. słusznego interesu strony lub interesu społecznego, żadną miarą nie mieści się także możliwość podważania tą drogą prawomocnego, a zatem mającego moc wiążącą, postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dostatecznie rozważyły sprawę na gruncie art. 154 k.p a., prawidłowo nie znajdując przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie. Z przedstawionych względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 .ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na mocy art. 250 tej ustawy.